農民合作社參與農村公共產品供給的歷史、理論及實踐基礎
——以吉林省為例

王 鑫，唐小軍

（1.吉林工程技術師范學院，吉林長春130000；2.中糧生化能源（公主嶺）有限公司/黃龍食品工業有限公司，吉林公主嶺136100）

改革開放40年來，自1982年～1986年，2004年～2018年期間，中共中央國務院先后出臺20個“一號文件”，聚焦“三農”問題，“一號文件”成為國家重視農業農村農民問題的專用名詞。在國家關注下新農村建設各項事業起步，農村經濟社會發展進入了歷史新階段。然而，長期被忽視的農村公共物品供給總量不足、供給效率低下、供給結構失衡問題是制約我國全面實行鄉村振興戰略的羈絆。實踐經驗表明：農民合作社對于促進就業、益貧增長、改善環境和教育補給方面有著不可替代的作用。郭慶海（2018）認為克服小農戶與現代農業發展矛盾最有效方式是構造具有整合功能的服務載體，包括市場服務組織、農民合作組織和農業產業化經營組織。孔祥智（2018）也認為合作經濟組織是我國農民繼家庭聯產承包制之后的又一偉大創造。國內外學者對農民合作社的研究從本質屬性、制度內核、外部環境等角度進行討論，鮮及農民合作社公共產品性能。本文選取農民合作社公共產品性能這一主題出發，試圖從歷史、理論、實踐三種視域下尋求農民合作社參與農村公共產品供給的基礎。其研究結論有效助力于中央和地方政府對于農村公共產品供給全局性的設計，超規與創新建立農村公共產品供給新途徑。

1 農民合作社提供農村公共產品范圍

研究農民合作社參與農村公共產品供給效果，首先廓清農村公共產品可由農民合作社提供的范圍。趙鈺、曾歡（2016）認為我國農村公共產品具有中國特色社會主義的特點，凡是在農村范圍內為全體農村居民生產生活服務的非排他和非競爭性物品都屬于農村公共產品。農村公共產品涉及項目眾多，數量龐大，農民合作社對公共產品供給并不是全范圍的，主要涉及的是部分農業生產、投入少、收益群體明確的準公共產品。主要包括：

生產服務類：小型生產設施，田間道路修建；新技術推廣、新品種推廣培訓；農資供應，農產品統一生產、管理、銷售，統一認證，農產品的食品安全與品牌建設。

專業教育補充：農村非義務教育，例如，新型職業農民培訓。

生存發展類：環境治理，通過合理施肥，改善土壤板結，減少黑土流失；生產廢棄物（農藥瓶，農膜）回收再利用；畜禽糞便污染治理；生活垃圾收集；秸稈資源回收再利用。

2 農民合作社參與農村公共產品供給的歷史、理論及實踐基礎

2.1 歷史基礎

費孝通認為中國傳統社會體制實行的是“雙軌政治軌道”，即國家官僚體系只到達縣一級，鄉村是由士紳領導的，自我管理的社團組織。這里的士紳費孝通運用了更為廣泛的概念：認為“士紳可能是退休官員或官員親屬以及地主”。地方社區自治實質上是受過良好教育的富裕家庭的頭面人物領導所轄地區灌溉、自衛、調解、互援、娛樂和宗教等活動。張仲禮認為士紳只是那部分由皇權認可身份擁有功名、學品、學銜與科第的人才是士紳，他將士紳分為上下兩個階層，上層士紳是通過國家科舉考試取得較高學銜和官職（無論是否擁有較高學銜）的士紳組成的集團，下層士紳則是由通過科舉初級考試的生員、捐監生和其他擁有低層功名的人構成。依據他的估計和對鄉紳的定義，晚清時期，中國相當數量的鄉村沒有士紳。這些沒有士紳的村莊，實現自治途徑就是通過擁有社會資本的鄉老、長老或首事（也就是對應現代農村社會的精英階層）形成非正式權力機構對所轄地區事務進行自我管理。對于沒有鄉紳的村莊治理結構和生活狀態以及如何實現鄉村自治模式，對于當今的農村治理具有借鑒意義。

建國70年來，我國鄉村歷經多次土地制度改革，使得土地均等化、細碎化、分散化，并且這種狀況又以產權的形式固定下來。土地承載的生產功能逐漸降低，帶有全員福利性質的保障功能逐步凸顯。全國人均耕地面積1.3畝，農民人均耕地面積僅3畝的零散細碎土地規模與國際上其他動輒幾百公頃的家庭農場競爭，無疑是以卵擊石。同時，零散細碎土地也增加了政府的有效管理難度，一家一戶的小農經濟與日新月異的信息化市場難以有效對接。以史明鑒，我國以農村社會精英為核心的自治鄉村社會管理體制由于管理層級少，運行費用低等優勢存在了幾千年。這種舊時代的社會精英轉化到今天就演變成了擁有資源稟賦優勢的合作社的領辦人，包括擁有專業技術、信息、場地、設備、資金和市場等資源稟賦優勢的能人大戶和擁有社會資本、家族威望較高和良好的群眾基礎村干部。據王鑫于2016年對吉林省農民合作社領辦人結構的抽樣調查統計，90.16%的合作社的領辦人屬于這兩類。溫鐵軍在20世紀90年代就提出將一般規模的鎮保留現行建制，管轄范圍只涉及鎮區，鄉政府轉變成為由縣直接開支的鄉公所。賦予村自治權，鄉村兩級建立合作社組織作為納稅主體和獨立法人，在當時還未在農村進行稅費改革，所以他還是在討論農業稅納稅征收問題。以上所述，“皇權不下縣，縣下行自治”的學說”雖然受到很多專家學者的質疑，但是這項農村社會治理體制，以其長久的生命力論證了存在的合理性，為以農村社會精英為主體領辦的農民合作社參與鄉村治理和公共產品供給提供歷史依據。

2.2 理論基礎

現階段，縣、鄉兩級政府是農村公共產品供給責任主體，主導公共產品的數量和質量。可以說，農村公共產品供給是基層政府偏好和意志的表達。廣大農村居民由于缺乏合理有效的需求表達途徑，往往出現公共產品供給與需求悖論。林達爾均衡理論是公共選擇理論中早期有代表性的理論之一。依據林達爾均衡：假如公共產品有效數量提供，那么每個人的境況都會變好。用投票來決定是否提供有效數量的公共產品，只要有一個恰當的稅制為其籌資，全體選民就會達成一致。換句話說，稅收是公民為了獲得政府提供的公共產品支付的價格。

公共產品供給側方面，作為農村公共產品供給主體的地方政府，農業稅全面取消后鄉（鎮）、村兩級財政力量極度弱化。公共產品雖然是個人消費邊際成本為零，但是公共產品是市場提供的，生產成本并不為零，原有的“林達爾均衡”被打破，缺乏合理公共產品補償機制是農村公共產品短缺的原因之一。另一個原因是基層政府財政力量的薄弱導致農村公共產品財政來源依賴于上級和中央政府的撥款。按照周黎安提出的“晉升錦標賽治理模式”，農村公共產品供給更體現的是地方行政長官晉升偏好。政績激勵考核制度使農村公共產品供給成為政府部門的孤芳自賞。過分注重投入，忽視維護和運行，導致部分農村基礎設施癱瘓。例如，可量度的公共產品抗旱井的數量、大中型沼氣池的規模、科技網絡書屋個數等清晰體現行政長官政績的產品更受到青睞。而那些不易量度的、抽象的公共產品，例如農村環境的治理、公共產品的使用和維護、公共產品使用效果和居民滿意度常常被忽視。

在需求側，農業稅的全面取消對于減輕農民負擔是一件功德無量的好事。然而，根據林達爾均衡農民在享受免稅政策時也喪失了公共產品的需求選擇權。農村居民又相對來說是組織松散的群體，缺乏合理表達需求意愿的組織和行之有效的表達機制，農民對公共產品實際需求幾乎得不到重視，導致農村公共產品供給悖論現象發生。

總之，由于缺乏完善的公共產品需求表達組織和機構，農村居民亟需的公共產品與國家公共產品投資方向不一致；同時以政績為導向農村公共產品供給忽視了農戶公共產品需要，國家公共產品投資體制又滋生了政府權利部門的尋租行為。供給與需求雙層問題是導致政府公共產品供給失靈的原因。如何解決這一困境的核心在于建立農村公共產品需求偏好的表達組織和表達機制，農民合作社就是由此應需而生的。農民合作社一方面可以提高農民的組織化程度，提高公共產品需求話語權，加強與政府溝通能力，有效地表達了農民需求，解決上下溝通不暢問題，抑制政府對農村公共產品非意愿性供給。另一方面，亟須的農村公共產品可以通過農民合作社作為組織中介，重新構建新的林達爾均衡模型和公共產品需求選擇權，實現全體合作社社員共同籌資，亟須公共產品自我供給的新模式。

2.3 實踐視域

從實踐來看，農民合作社作為農村公共產品供給的責任主體之一，已經成為彌補農村公共產品政府供給失靈的主要手段。改革開放40年來，我國農村各項事業得到了長足的發展，農民合作社作為提高農民組織化程度和引領農民進入市場的有效載體發揮了不可忽視的作用。尤其是《農民專業合作社法》的頒布，農民合作社獲得了合法地位，農民合作社更是成為了現代農業有效的新動能，規模經營牢固紐帶，農村公共產品供給的重要力量。據工商總局數據，2007年底依法登記的農民合作社數量約2.64萬家，截至2018年10月底，該數字已上漲到214.8萬家，11年間共增長了81.36倍。實有入社農戶約1.2億戶，占全國農村家庭承包經營農戶的48.5%。農民合作社實現規模經營流轉家庭承包耕地達9737萬畝，占流轉總面積的 21.8%。

生產服務類產品是農民合作社提供的最主要的準公共產品，2018年，全國占有半數以上的農民合作社為成員提供產加銷一體化經營服務且總值已突破1萬億元。共有15萬家農民合作社實施了農產品標準化生產管理、進行品牌建設注冊了產品商標；4萬家農民合作社通過“三品一標”農產品質量認證，超過 4萬家農民合作社創辦了加工實體、開設了社區直銷店銷售；農民合作社成員收入較比非合作社成員普遍高于20%以上，平均農民合作社擁有成員戶60余戶，益貧增長和輻射帶動能力逐漸增加。

生存發展類公共產品可由農民合作社提供的就是環境保護類產品，農民合作社可有效降低農業面源污染。根據2015年《中國環境公報》數據顯示：“全國廢水中化學需氧量排放量是2223.5萬噸，農業源化學需氧量排放量1068.6萬噸，占總數的48.1%，全國廢水中氨、氮排放量29.9萬噸，農業源氨氮排放量72.6萬噸，占總排放量的31.6%。”農業源污染排放量占廢水污染物排放總量的近一半。

農業面源污染的根本原因是分散的養殖戶畜禽糞便的隨意排放。根據《中國環境公報》數據顯示：“畜禽養殖業化學需氧量排放量1015.5萬噸，占整個農業污染物排放量的95%。”傳統分散養殖模式規模小，污染量大，污染面廣，缺乏相應的糞污處理設備，成為農業面源污染中亟須解決的重大問題。通過養殖業合作社實行集中規模化養殖，實現糞污處理設備成本費用全覆蓋，有效解決畜禽糞便帶來的面源污染。過量的施用農藥和化肥，經雨水沖刷氮、磷流失進入水域，是另一個導致農業面源污染的原因。農民盲目的過量使用化肥和農藥增加產量效益，帶來的結果卻是土壤板結，肥力下降，最后導致農業成本上升、農產品產量質量下降和嚴重的農業面源污染。農戶通過參與農民合作社，在政府農技部門或合作社內部技術人員的指導下采用測土配方、生物防治病蟲害等技術，根據土壤肥力和農作物需求進行對癥施肥，根據作物生長特點及氣候雨水情況進行病蟲害防治，在降低生產成本、提高農產品質量的同時減輕環境壓力。

大氣農業面源污染主要來源就是農作物秸稈焚燒，其也是造成重污染天氣的原因之一。以吉林省為例，2018年全省糧食產量是726.6億斤，依據農業農村部提供草谷比率換算出，2018年吉林省農作物秸稈量為4359.6萬噸。按照吉林省農業農村廳提供的秸稈資源利用率70%計算，還有約1300萬噸秸稈露天就地焚燒，還不包括秸稈作為生活燃料的數量。每年11月至次年3月集中秸稈焚燒，是造成吉林省霧霾天氣的罪魁禍首。2016年吉林省啟動《秸稈綜合利用試點項目》，2016年投資10億元，2017年投資15億元。該項目的實施重點依托于農民合作社，通過農民合作社實施秸稈打捆技術，有效地降低秸稈就地焚燒的比率，提高資源利用效率，降低大氣中的農業面源污染。