論國際海底礦產資源的法律地位*

王明遠 孫雪妍

人類對國際海底[注]① 在本文中，“國際海底”“深海海底”與“區域”三個概念都是指國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土，即各國專屬經濟區和大陸架以外的海底及其底土。這些概念與《聯合國海洋法公約》第1條中有關“區域”的定義相同，也與我國《深海海底區域資源勘探開發法》第2條第2款有關“深海海底區域”的規定一致。按照法律地位的不同，《聯合國海洋法公約》把面積大約3.6億平方公里的海域分成國家管轄海域、公海和深海海底(即國際海底或區域)三個部分。《公約》第135條明確規定“區域”制度不應影響“區域”上覆水域及該水域上空的法律地位，第142條則強調“區域”制度不應侵犯或影響沿海國的權利與合法利益。礦產資源的高度關注始于20世紀50年代。[注]② 陽寧、陳光國：《深海礦產資源開采技術的現狀與發展趨勢》，載《鑿巖機械氣動工具》，2010(1)。迅速發展的工業科技，特別是海洋勘探開發科技，使人們意識到陸地并非礦物質的唯一來源，大量礦產資源富集于國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。[注]③ 陽寧、陳光國：《深海礦產資源開采技術的現狀與發展趨勢》，載《鑿巖機械氣動工具》，2010(1)。面對全球性資源緊缺的既存事實，世界各國都意識到了國際海底礦產資源的經濟價值和戰略意義。[注]④ 李潤田：《全球海底怎么劃分》，載《環球時報》，2004-09-24。

目前，國際海底礦產資源勘探開發技術日趨成熟，傳統科技強國大力推進，發展中國家也不甘作為旁觀者，而是通過積極制定國內政策、參與國際治理機制等方式對本國利益進行布局。科技與政策的發展意味著國際海底礦產資源的法律規制也必然隨之進入一個調整與轉型期。對我國而言，國際海底礦產資源的勘探開發是海洋戰略的重要組成部分。[注]⑤ 趙君堯：《當代中國海洋戰略價值取向》，載《職大學報》，2009(3)。1996年，我國批準加入《聯合國海洋法公約》(下文簡稱《公約》)。2016年，我國制定了《深海海底區域資源勘探開發法》，以促進和鼓勵資源開發為導向，確立了相應的政府監督管理體制、開發者權利義務以及勘探開發審批程序等。實踐中，我國的國際海底勘探開發戰略也在有序推進。[注]如中國五礦集團公司在2015年與國際海底管理局簽署了深海多金屬結核勘探合同。這是我國獲得的第四塊國際海底專屬勘探礦區，也是發展中國家以企業名義獲得的第一塊礦區。參見國際能源網：《中國五礦成中國首家獲得國際海底礦區勘探合同的企業》，http://www.in-en.com/article/html/energy-2261065.shtml。

探析、確立和完善國際海底礦產資源的法律地位，是構建和實施相關體制和機制的邏輯起點。有鑒于此，系統而深入地探究有關國際海底礦產資源法律地位的基本理論，具有重要的學術價值與現實意義。本文的基本思路是：首先，梳理和分析《公約》產生之前有關國際海底礦產資源法律地位的理論觀點；其次，探析《公約》所明確的國際海底礦產資源的法律地位，即“人類共同繼承財產”，并闡釋該基本概念存在的缺陷；最后，嘗試將“公共信托”與“人類共同繼承財產”結合起來，提出以“公共信托框架下的人類共同繼承財產”作為國際海底礦產資源的法律地位，以便增強國際海底管理局的正當性、強化其管理者責任，并促進海洋環境保護以及代際利益協調。

一、《聯合國海洋法公約》產生之前國際海底礦產資源的法律地位：“無主物”與“共有物”之爭

在《公約》簽署與生效之前，主權國家自行設計并執行有關深海海底礦產資源的法律規則。而主權意味著國家獨立，也意味著一國依其自身利益自主選擇在國際事務中的立場，不受其他國家和機構的控制。這種“自益”型的國際海底礦產資源法，完全處于國家的治理之下，以國家利益最大化作為立法的首要原則，符合主權國家是國際法最重要的主體這一傳統國際法的基本觀點[注]王鐵崖：《周鯁生國際法論文選》，58頁，北京，海天出版社，1999。，具有經濟民族主義、國家利益主導、市場面向、效率優先、法律政治化以及代內公平等特點，呈現出濃厚的“自益”色彩。

(一)基礎理論：“公海自由論”

自海洋的財產性質被認可以來，海洋法學說和制度的核心議題之一就是海洋資源的私人專屬性、國家專屬性及國際公共性之限度。在15世紀，歐洲出現了分割海洋的熱潮，其中比較極端的例子是西班牙和葡萄牙于1494年通過了《托德西利亞斯條約》，試圖把全世界的海洋一分為二，劃歸兩國。[注]

但是，各國對海洋的主權分割會直接導致封閉海洋(mare clausum)[注]朱劍：《航行自由問題與中美南海矛盾》，載《外交評論》，2018(4)。的局面，進而阻礙國際貿易與海上通行自由，因此，這種主張和做法遭到了質疑或反對。荷蘭法學家格勞秀斯(Hugo Grotius)提出了“公海自由論”(mare liberum)，并迅速得到了多數國家的認可。該理論催生了現代海洋法的基本原則：公海不得被各國所取得，而應當開放給全人類使用。[注]張小奕：《試論航行自由的歷史演進》，載《國際法研究》，2014(4)。格勞秀斯代表著17世紀歐洲新教徒在宗教、政治和社會力量上的崛起。他解釋了海洋不屬于任何國家的原因：對海洋某個區域的統治，應當與對其他地域的統治相同，通過人力或者領土占有的方式來實現。經由人力實現對海洋的統治，需要在海洋區域組建海軍及艦隊；以領土占有方式統治海洋，則意味著任何在該海域航行的船只及人員，都能夠受到沿岸陸地國家的有效控制。[注]格勞秀斯還進一步從以下兩個方面論證了為何公海不能為國家私有：一是海洋是流動的，除非一國進行小范圍的圍海，否則無法通過“圈地”將其占有，因此,國家也就不能以占有的方式對海洋主張主權[注]格勞秀斯、培根：《海洋自由論·新大西島》，106-111、26頁，上海，上海三聯書店，華東師范大學出版社，2005。；二是自然法范疇內，任何人都無權獨占那些無窮盡的、自然賦予的“共有物”，而海洋可以被任何人在不妨礙他人使用的限度內所利用，因此，由任何國家或個人取得其所有權或主權都是不正當的。[注]⑦ 徐國棟：《“一切人共有的物”概念的沉浮》，載《法商研究》，2006(6)。

“公海自由論”與羅馬法的“共有物”理論具有相似之處，但又對其進行了修正與發展。“共有物”理論主張海洋對一切人開放，并且其公共性并不因“近海”或“公海”而存在差異[注]查士丁尼：《法學總論——法學階梯》，48頁，北京，商務印書館，1997。；而“公海自由論”反對國家對“公海”的主權性占有，但承認小部分“近海”(如海峽、海灣區域)可以成為國家所有權的客體。[注]格勞秀斯、培根：《海洋自由論·新大西島》，106-111頁，上海，上海三聯書店，華東師范大學出版社，2005。除了格勞秀斯，“公海自由論”的代表人物還包括荷蘭學者賓克雪克(Bynkershock)、美國學者惠頓(Wheaton)、懷德門(Wildman)及伍爾西(Woolsey)等。[注]他們基于如下理由論證了公海自由的正當性：公海的自然性質決定了其不可能經先占之方式成為國家財產或個人私產，故公海處于一種自由狀態；國際法范疇內存在著海洋自由法則，即海洋不得被任何國家所取得；基于平等原則，所有國家都得以利用公海，公海不得由任何國家獨享；公海是聯絡世界之通路，倘若準許國家所有權存在，將使公海失去其公益品格。[注]上述公海自由之理論在17世紀初興起，經過近百年時間，沿海國家逐漸意識到，公海自由符合新興商人階層在貿易自由上的利益訴求。當時，以英國為代表的新興海上力量全力支持該理論的法律化進程。[注]陳荔彤：《海洋法論》，327-340頁，臺北，元照出版社，2002。

19世紀末，各國領海的寬度為三海里，此范圍外皆屬自由公海，這已經成為國際習慣法，而英國廢除了所有與三海里領海原則相沖突的法律。⑦由此，公海自由的發展進入鼎盛時期。后來，現代海洋法的領海制度、毗鄰區制度、專屬經濟區制度及大陸架制度的出現，又在一定程度上削弱了海洋的“共有物”屬性，但毫無疑問，公海自由已經成了現代海洋法的基礎性原則。

(二)國際海底礦產資源的法律地位：“無主物”還是“共有物”？

國際海底礦產資源的取得方式，直接關系到主權國家的經濟利益。在早期，各國為佐證自身對國際海底礦產資源法律地位的主張，均試圖援用羅馬法中的物權理論。[注]張翔：《海洋的“公物”屬性與海域用益物權的制度構建》，載《法律科學》，2012(6)。關于國際海底礦產資源法律地位的爭論主要涉及“無主物”(res nullius)與“共有物”(res communis)這一對基本概念和相關學說，而無主物與共有物又分別對應著先占與公海自由這兩個原則以及相應的物權取得制度。

1.無主物

在羅馬法中，無主物是指尚無所有權歸屬、未成為特定主體的所有權之客體的物；基于自然法思想，無主物的取得實行先占原則，即不屬于任何人所有的物歸于首先獲得它的人。[注]⑩ 丘漢平：《羅馬法》，17頁，北京，中國方正出版社，2004。申言之，對某物適用先占原則需要具備兩個前提條件：首先，該物過去未曾屬于任何人；其次，第一個獲得者須保持對該物的有效控制。⑩通常，先占原則適用于野生動植物等生物資源的獲取，也適用于陸上無主地之所有權的取得。[注]Kemal Baslar.The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law.The Netherlands: Kluwer Law International, 1998, p.40.后來，該原則為傳統國際法所吸收，嫁接到國家領土的取得方式理論上，即對于主權歸屬尚未明確的土地，國家可通過先占而取得其主權。

認為國際海底礦產資源屬于無主物的學者主張，只有空氣、陽光等不可耗盡的資源才可能成為共有物，不得賦予任何人排他性的權利，而海洋資源是有限的，必須歸沿海國專屬管轄。[注]典型例子包括沿海國對大陸架的管轄權和對淺水域海床定居魚類的專屬捕魚權。[注]孟祥春、韓成標：《200海里以外大陸架法律制度與中國》，載《河北法學》，2012(5)。

在無主物論者看來，大陸架與國際海底礦產資源在自然屬性上具有一定程度的相似性，它們都不是海洋的一部分，而是被公海所覆蓋的陸地的一部分，是無主地，可依先占取得，因此，有學者主張將《大陸架公約》直接適用于國際海底礦產資源。[注]奧本海：《國際法》(上卷)，133頁，北京，商務印書館，1981。實際上，針對淺海海床上的定居生物資源，曾經出現過為沿海國專屬的情況，如澳大利亞、墨西哥、哥倫比亞等國對各自淺海海床上的珍珠資源的專屬開采權，法國、意大利等國對地中海沿岸珊瑚礁的管理權。[注]陳荔彤：《海洋法論》，320-330頁，臺北，元照出版社，2002。而國際海底礦產資源對公海海床和洋底及其底土的附著性也與這些生物資源對淺海海床的附著性相類似。

2.共有物

共有物是指屬于一切人所有，性質上多為自然賦予的而非人力加工的，且多不具備稀缺性的物。[注]丘漢平：《羅馬法》，196頁，北京，中國方正出版社，2004。雖然共有的含義是一切人所有及一切人的自由使用，但概念的重心并不在于從肯定意義上確定每個人的財產份額及所有權比例，而是從否定意義上排除任何形式的產權化，如國有或私人所有。[注]巴里·尼古拉斯：《羅馬法概論》,第2版，140-150頁，北京，法律出版社，2000。

按照海洋各區域不同的自然屬性來區分，容易為人類所接近的部分為“近海”，它為人們提供有限的生物資源及非生物資源且可以作為國土的屏障，符合羅馬法上“經濟的財貨”之特征；相反，不易接近的部分為“公海”，因其浩瀚無垠、不具有稀缺性且不能為任何國家所控制，符合羅馬法上“自由的財貨”之特征。[注]吳文汀：《論“人類共有物”中經濟財貨的共有性》，載《行政與法》，2012(10)。

公元二世紀，羅馬法學家埃流斯·馬爾西安(Aelius Marcianus)在判決中首次指出：“根據自然法的觀點，海洋及海洋漁業資源，具有向所有人開放及公共性的特征。”[注]Arvid Pardo.The Common Heritage of Mankind: Selected Paper on Oceans and World Order 1967-1974.Malta,1975,p.2.他根據自然法，將空氣、流水、大海及海濱界定為“一切人共有的物”。公元529年，共有物概念被收錄進《查士丁尼法典》，從而具有了正式法律效力。[注]Kemal Baslar.The Concept of the Common Heritage of Mankind in International Law.The Netherlands: Kluwer Law International, 1998, p.40，p.42.

如將國際海底礦產資源界定為共有物，在法律上具有兩重意義：第一，國際海底礦產資源不存在任何國家所有權或國際機構所有權；第二，國際海底礦產資源的用益性權利(如科研、勘探和開發等)得為各國依自由原則行使，任何國家或國際機構不能妨礙或干涉他國的使用和收益權能。

3.無主物和共有物概念及相關學說面臨的困境

無論是無主物概念還是共有物概念，當用以界定國際海底礦產資源的法律地位時，均會遇到不可回避的理論障礙。

將國際海底礦產資源定位為無主物并參照大陸架管理的問題是：首先，在國際法上，沿海國對大陸架的主權權利[注]1982年《聯合國海洋法公約》第77條規定：“沿海國為勘探大陸架和開發其自然資源為目的，對大陸架行使主權權利。”國際法委員會將沿海國在大陸架的“主權權利”解釋為沿海國開發和利用大陸架資源所必需的一切權利，包括管轄權和懲罰違法行為的權利。主權權利是一種主權性質的權利，它不同于完全主權，而又高于一般的管轄權，是僅次于主權的一項占有性權利。主權是完全的、絕對的、排他的和神圣不可侵犯的，而主權權利在一定條件下是不完全的。對沿海國享有的主權權利，《公約》所采用的措辭是“適當顧及”。并非基于對大陸架的先占，而是基于大陸架是“陸地領土的自然延伸”這一特殊性質和地位。[注]1982年《聯合國海洋法公約》第76條第1款規定：“沿海國的大陸架包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸，擴展到大陸邊外緣的距離不到二百海里，則擴展到二百海里的距離。”第3款規定：“大陸邊包括沿海國陸塊沒入水中的延伸部分，由陸架、陸坡和陸基的海床和底土構成，它不包括深洋洋底及其洋脊，也不包括其底土。”因此，國家對大陸架的主權權利是事實性的、固有的權利，并不因其他國家對大陸架的占領而喪失。在傳統國際法上，僅將對無主物的先占適用于陸地領土的取得，在公海范圍并無援引的依據。[注]F.S.Ruddy.“Res Nullius and Occupation in Roman and International Law”.University of Missouri at Kansas City Law Review,1968,36(2).既然大陸架區域都已經被明確禁止先占，那么，在更為遙遠的國際海底，為何又允許因先占而獲得主權？其次，海洋的公共性特征始終存在，前人在論證公海自由時反復指出，海洋無法同陸地一樣被國家持續而有效地“占領”，對國際海底的“占領”缺乏可操作性。[注]格勞秀斯、培根：《海洋自由論·新大西島》， 106-111頁，上海，上海三聯書店，華東師范大學出版社，2005。實踐中人們關注的焦點往往是國際海底的礦產資源，采取的方式通常是“利用”而非“占有”。從理論上看，國際海底的無主物定位及先占原則，會從根本上打破“公海自由”，倒退回現代海洋法出現前的“海洋分割”時代。

另一派觀點認為，根據羅馬法傳統，海底屬于共有物，任何人對其的權利都不得受到限制。[注]Kenneth Reid and Reinhard Zimmermann.A History of Private Law in Scotland.Oxford New York:Oxford University Press, 2001, p.432.此類結論也有值得商榷之處：首先，共有物的典型代表——海水和漁業資源的典型特征是數量上的相對充足性[注]徐國棟：《“一切人共有的物”的概念的沉浮》，載《法商研究》，2006(6)。，但國際海底礦產資源則和陸地礦產資源一樣具有有限性。從制度經濟學的角度看，如果說海洋整體具有消費上的非競爭性和非排他性等公共物品之特征，海底礦產資源則偏向于具有私人物品之屬性。其次，國際海底礦產資源具有突出的財產性質，但共有物論者并未回答如下問題：如何確認共有人的財產份額？法律上的所有權和使用上的收益權是何種關系？誰來管理共有物？如何管理？這些都是國際海底礦產資源勘探開發必須面對的現實問題。如果按照公海自由原則來放任私人及國家的自由使用，極有可能會出現“公地悲劇”。

綜合來看，在《公約》生效前，關于國際海底礦產資源的法律定位，大體上可分為無主物與共有物兩大流派，且二者的擁護者基本上均為發達國家。在無主物概念和定位下，國家經宣稱領土主權獲得國際海底的一切所有及使用權利，權利客體不僅包括礦產資源，還包括生物資源、熱能轉換資源、其他形式的資源及能源。這一概念和相應的先占原則最大化地彰顯了“自益”立場。而共有物概念和定位否定了國家對國際海底的排他性權利，但在開發利用上堅守著絕對自由的立場，即私人及國家可以自由獲取國際海底礦產資源的勘探權和開發權，不受他國和國際組織的制約或管理，這種經濟自由主義和民族主義反映的仍舊是“自益”的價值取向。

二、《聯合國海洋法公約》所確立的國際海底礦產資源之法律地位：“人類共同繼承財產”

(一)“人類共同繼承財產”：“區域”制度的理論基石和思想基礎

在調整現代國際海洋秩序方面，《公約》是不可替代的綜合性法律工具，具有基礎性地位，因而被稱為“海洋憲章”。[注]楊華：《海洋法權論》，載《中國社會科學》，2017(9)。在該公約出現之前，國際法層面缺乏調整國際海底開發活動的普遍性的法律規范，也不存在被各國普遍接受的關于國際海底的法律概念和理論體系。為了解決國際海底管理問題，特別是礦產資源勘探開發問題，公約規定了“區域”制度[注]United Nations Convention on the Law of the Sea, http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf.，實現了國際海底法律框架從無到有的跨越式發展，而“人類共同繼承財產”概念則成為國際海底法律的理論根基。

《公約》的核心條款都是國家利益在漫長的談判過程中博弈和妥協的結果，而“區域”制度是其中最重要的組成部分。根據公約的規定，“區域”及其資源是人類的共同繼承財產，不應據為己有，而要實行國際管理，并且為全人類的利益而公平分配經濟利益。[注]《聯合國海洋法公約》規定：(1)國際海底區域及其自然資源是人類的共同遺產。(2)任何國家都不能對區域及其資源主張或行使主權或主權權利，任何國家或自然人或法人都不能把區域及其資源的任何部分據為己有。(3)對資源開發的一切權利屬于全人類，由國際海底管理局代表全人類進行管理。區域的開發要為全人類謀福利，各國都有公平地享受海底資源收益的權利，特別要照顧到發展中國家和未取得獨立的國家的人民的利益。(4)區域的法律地位不影響其上覆水域和上空的法律地位。

實際上，第三次聯合國海洋法會議對國際海底的管理問題進行了深入討論，目標是“建立一個公平地管理主權國家管轄之外的海床和底土的國際權威機構以及相應的調整機制”。[注]Tommy Koh.“A Constitution for the Ocean”.The law of the Sea-Official Text of the United Nations Convention on the Law of the Sea with Annexes and Index.United Nations,1983.在價值理念上，該會議采納了1970年《關于各國管轄范圍以外海床洋底及其底土的原則宣言》中的如下提法：“國際海底是人類共同繼承財產，它不得被任何自然人、法人或國家所侵占，任何國家都不能對任何海底區域行使主權或主張主權權利”；“任何區域開發活動都必須以全人類利益為目的”。[注]Declaration of Principles Governing the Sea-bed and the Ocean Floor，1970, General Assembly Resolution 2749 (XV). http://www.un-documents.net/a25r2749.htm.

關于“人類共同繼承財產”的法律含義，共識性的要點大致包括以下幾個方面：第一，“區域”的整體和部分不得被任何國家進行主權性占有，也不得由任何個人所有；第二，“區域”內進行國際管理，由國際機構代表全人類行使權利；第三，禁止將“區域”用于軍事及武力目的；第四，從“區域”開發獲取的利益應當由全人類共享。[注]梁淑英：《“人類共同繼承財產”原則的含義》，載《政法論壇》，1995(5)。

總之，1982年《公約》建立了以全人類公平分享國際海底資源開發利益為目的的“區域”制度，“人類共同繼承財產”作為法律概念被規定在公約中，取代了無主物與共有物之爭論，國際海底礦產資源的法律地位和價值取向發生了根本性改變。

(二)“人類共同繼承財產”概念之缺陷

在國際海底礦產資源法律地位的變遷中，公海自由理論因其絕對化“自益”傾向而走向衰落，而“人類共同繼承財產”成為富有生命力的主導性理論概念。“人類共同繼承財產”是典型的以人類整體性和普遍性利益為基本訴求而創設的概念，盡管缺乏完全共識[注]葛勇平：《論“人類共同遺產”原則與相關原則的關系》，載《河北法學》，2007(11)。，甚至存在著很大爭議，但“人類共同繼承財產”概念的外延已經擴展到深海海底以外的其他“全球公域”，如極地、月球和其他天體的自然資源。[注]劉惠榮：《中國可以在北極做什么》，載《經濟參考報》，2011-12-27。

實際上，在1982年《公約》的起草過程中，“人類共同繼承財產”概念的具體內涵被反復討論，其要點包括：托管和托管人概念；繼承財產不可分割；繼承財產的國際管理；發展中國家適當、公平地享用從區域勘探、利用和開發中所取得的收益；各國自由獲取和利用區域資源；和平利用原則等。[注]薩切雅·南丹：《1982年〈聯合國海洋法公約〉評注》(第六卷)，81頁，北京，海洋出版社，2009。但是，“人類共同繼承財產”這一基石性概念在公約中并未得到清晰的界定，對于該概念中人類利益所包含的內容、相關利益共享的機制，特別是“人類共同繼承財產”的托管規則以及代表全人類利益的國際機構的構建等具有很強實踐意義的問題，學術界的觀點仍然存在較大分歧。[注]項克涵：《國際海底礦藏開發問題上的斗爭》，載《法學評論》，1982(1)；Garrett Hardin.“The Tragedy of the Commons”.Science，1968,162.例如有學者指出：人類整體既包括當代人也包括后代人，作為整體的人類之根本利益不是一時一國的經濟利益，而是永續且繁榮的生存；“人類共同繼承財產”概念沒有把保護和持續利用有關自然資源作為重心，實際上成為各國爭奪經濟利益的幌子，由此使得概念自身陷入困境。[注]劉衛先：《環境保護視野下的“人類共同遺產”概念反思》，載《北京理工大學學報》(社會科學版)，2015(2)。

綜上，“人類共同繼承財產”的概念主要從財產的角度界定了國際海底礦產資源，但人類整體利益和各個國家利益的具體內容、邊界及實現機制不夠清晰，維護國際海底整體生態價值與環境功能的意蘊模糊而空泛。“人類共同繼承財產”概念自身存在的上述缺陷，使其作為“區域”制度的理論基礎面臨重大挑戰。筆者認為，不管“人類共同繼承財產”概念是否為“更公平分配資源之政治意圖的產物”[注]葛勇平：《論“人類共同遺產”原則與相關原則的關系》，載《河北法學》，2007(11)。，它在當下的主要任務都在于從法律角度協調處理國際海底礦產資源勘探開發中的核心關系，使得發達國家和發展中國家、市場調節與行政管理、代內利益和代際利益、政治民主和專業知識能夠以適當的方式和諧與共。因此，“人類共同繼承財產”概念不能被放棄，相反，其內涵和外延需要得到進一步豐富和發展，以便為國際海底礦產資源的法律制度和規制實踐提供更加全面、堅實的理論基礎。

三、國際海底礦產資源法律地位之完善：“公共信托框架下的人類共同繼承財產”

(一)公共信托的概念

公共信托是指政府作為受托人對某些關乎社會持續性發展的重要自然資源進行管理。該理論是美國財產法的重要制度基礎，也被視為“對環境法最古老的表述”。[注]Douglas Quirke.The Public Trust Doctrine: A Primer.Eugene:University of Oregon School of Law Environmental and Natural Resources Law Center,2016.在公共信托中，政府常常充當受托人，將自然資源作為信托財產，為現代和未來的公民之利益進行管理，而管理義務的盡職標準則被描述為“一種用最大限度的誠實和忠誠為受益人謀求利益的責任”。[注]Carol M.Rose.“Joseph Sax and the Idea of the Public Trust”.Ecology Law Quarterly, 1998，25.

公共信托的傳統適用場合為一國主權范圍內的自然資源，如可通航水域(navigable waters)及其水下土地、近海岸的潮間水域等。[注]Douglas Grant.“Underpinning of Public Trust Doctrine: Lessons from Illinois Central Railroad” .Arizona State Law Journal,2001，33.對于可信托財產，受托人只能通過特別許可的方式，審慎地批準私人進行有限的使用，而不可放棄其所有權，即使對價合理也不得向私人轉讓，因為這些自然資源對經濟和社會發展有著極重要的作用，而全體公民的權利和個人的壟斷性權利是互相排斥的。[注]Jan S Stevens.“The Public Trust: A Sovereign’s Ancient Prerogative Becomes the People’s Environmental Right”.U.C Davis Law Review,1980，14.當然，適用公共信托的自然資源之范圍并不局限于可通航水域等[注]William C Walsh，Francis B Burch.“Department of Forests and Parks V.George’s Creek Coal & Land Co.U.S.Supreme Court Transcript of Record with Supporting Pleadings by William C Walsh, Francis B Burch, Gale Ecco”.U.S Supreme Court Records, 2011.，其外延擴展應當遵循如下原則：第一，全體公民對于信托財產有著重要的實質性利益，為保護該利益，需要謹防受托財產被少數群體所獨占；第二，相關資源被視為自然的饋贈，應當被保留給大眾使用，每個人對其都擁有平等的權利；第三，作為財產的自然資源在使用方式上具有獨特的公共內涵，排斥絕對的私人使用。[注]劉衛先：《環境保護視野下的“人類共同遺產”概念反思》，載《北京理工大學學報》(社會科學版)，2015(2)。可見，公共信托理論的基礎在于自然資源的公共性。

(二)“公共信托”對“人類共同繼承財產”概念的修正

國內法上的公共信托財產和主權國家管轄范圍外的國際海底自然資源有著很強的相似性。首先，作為財產權客體，“公共信托財產”和“人類共同繼承財產”真正的所有權人都是集合性主體(某一地區的公民或全人類)，是抽象意義上的、整體性的主體，而不能被看成是若干個人的簡單相加。其次，抽象的、整體性的所有權人具有確定性，但構成該所有權人的具體的人卻是時時刻刻在變化的。再次，客體所指向的自然資源權利，是集合性的“權利束”：既包括所有權，也包括開發利用權；既具有直接或間接的經濟價值，也具有生態價值等非經濟性價值。其中，權利客體的生態功能和價值具有整體性，不能以分割自然資源的方式進行權利配置，卻可以委托公權力機構，由其作為所有權人的代表進行自然資源管理。

總之，來源于普通法的公共信托理論，可以比較好地契合“人類共同繼承財產”在管理人義務和代際公平等方面的概念性要求，補充和強化國際海底礦產資源法律規制的總體架構。在有關全球環境治理的討論中，已有部分學者指出國際機構是以受托人身份對“全球公域”進行管理，只是尚未結合國際海底礦產資源對公共信托理論進行細化和創新，未能建立起一個更加具有針對性、更加具體可行的理論體系。[注]Raymond Anthoy.“Atmospheric Commons as a Public Trust Resources: The Common Heritage of Mankind Principle in Dialogue with Duties of Citizenship”.Ethics, Policy & Environment,2014，17.筆者認為，將公共信托理論“嫁接”在“人類共同繼承財產”概念上，適用于國際海底礦產資源領域，可以從以下兩個方面修正“人類共同繼承財產”概念的缺陷：

1.公共信托理論兼具自然法的理念價值和實定法的工具價值

公共信托理論本身就具有獨立于憲法存在的自然法上的價值，具有“民主政府”的意蘊。美國法院認為一切由公共信托保護的環境及資源權利，都是固有的自然法權利，而不僅僅是法定權利。[注]這些權利保證了生態環境的平衡和健康，關乎人類的自我生存和延續，在任何憲法或政府出現前就已經存在，是人類與生俱來的，甚至不必被憲法條文再次重復。[注]Richard M Frank.“The Public Trust Doctrine: Assessing its Recent Past & Charting its Future”.U.C.Davis Law Review,2011—2012，45.公共信托的自然法價值強調的是重要自然資源的整體性和社會性，通過公共管理和公共利用實現全社會的福祉，這與“人類共同繼承財產”概念的“共惠”理念高度吻合，也是將國際海底礦產資源納入公共信托理論體系的基本前提。

公共信托理論意味著，當政府決策涉及重要自然資源時，行政合法性不能成為其行政行為的唯一標準，更高層次的要求在于政府按照當代人和后代人整體權益最大化的方式恰當地管理作為信托財產的自然資源。如果政府違反了受托人“最大限度的誠實和忠實義務”，那么其行為可以被撤銷。比如，在1986年的美國訴加州水資源管理委員會(United States v.State Water Resource Control Board)一案中，最高法院認為州水務管理部門有權以保護重要自然保護區的水源質量為由，對其之前頒發的用水特許進行變更。[注]United States v.State Water Resource Control Board, 182 Cal.App.3d 82 (1986).這意味著，在已滿足法律規范的前提下，公共信托可以單獨成為政府調整其自然資源管理手段的正當事由。

作為自然資源管理的制度工具，公共信托以受托人義務為視角，可以分別制約和矯正立法、行政及司法機關的行為。立法機關承擔著最主要的受托人職責。在吉爾訴康涅狄格州(Geer v.Connecticut)一案中，美國最高法院指出：立法部門有義務按照保護公共信托財產的最佳方式制定自然資源法，并保證法律達到使本州未來世代的公民可以持續性地獲取信托財產利益的最佳效果。[注]Geer v.Connecticut, 161 U.S 519 (1896).行政部門作為法律的具體執行者，也承擔著受托人義務。在具體行政行為中，行政部門往往擁有廣泛的裁量權，但是裁量權的行使不得與公共信托的目的相悖。司法機關并非典型意義上的受托人，但可以成為公共信托制度的執行者與解釋者。通過判決，法院可以督促立法機關與行政機關履行其受托人義務。如果法院認為受托人對于受益人的信托利益之損失存在過錯，可以通過司法救濟補償受益人的損失，其可能的救濟性措施包括：宣告公眾的信托權利和政府的義務；針對損害行為頒布司法禁令；宣布行政行為無效；命令政府執行修復自然資源的方案。[注]③ Mary Christina Wood.Nature’s Trust: Environmental Law for a New Ecological Age. UK：Cambridge University Press, 2013.pp.230-257,p.182.

《公約》將有關海底“區域”的準立法權和行政權授予國際海底管理局行使。雖然管理局是由全體締約國通過公約共同建構的，但并不能理所當然地認為管理局作為“人類共同繼承財產”的名義上的所有權人和實質上的管理人，必然會保證“區域”自然資源的勘探開發與收益分配按照符合全人類福祉的方式運作。當管理者擁有普遍性的準立法權、財政權和執行權時，私人開發者乃至締約國必須找到一個能夠在法律上對抗管理局這一“超國家機構”的依據，而公共信托理論中的受托人義務則可以扮演這一角色。

作為由條約創設的“超國家治理機構”，管理局具有國際法律人格以及為執行其職務和實現其宗旨所必要的法律行為能力。這種由條約創設機構在某一領域實行全球治理的做法，是全球化背景下國際法的發展和創新。國際海底礦產資源的法律規制必須超越民族國家，將管理局的權力配置、職能完善和權責統一作為重要議題，統籌考慮國際海底礦產資源的勘探、開發、保護以及利益分配機制。

獨立的法律人格是管理局承擔法律責任的必要前提。《公約》第187條規定，當締約國與管理局之間因管理局的行為違反公約規定或管理局具有逾越管轄權和濫用權力的不當行為而產生爭端時，海底爭端分庭對所涉爭端擁有管轄權。這一條款意味著管理局的行政行為具有可追責性，但如何界定管理局的裁量權邊界和失職行為，《公約》及相關規則并未明示，從“人類共同繼承財產”概念和相關理論體系中也找不到針對國際管理機構的規制標準，這就導致管理局在現階段處于一種“有權無責”的狀態。在新近制訂的《“區域”礦產資源開采規章及標準合同》(征求意見稿)中，“建立措施規范管理局的責任和義務”以及“建立透明的、可追責的行政管理及決策程序”[注]International Seabed Authority.Working Draft Regulations and Standard Contract Terms on Exploitation for Mineral Resources in the Area.2015.成為下一階段工作的重要內容。

筆者認為，應當以公共信托特別是其中的受托人義務作為法律原則，指導具體的行政責任法律規則的建立，并申明該法律規則和原則都具備司法裁判上的可適用性。受托人義務可以從實體義務和程序義務兩個視角展開，其中實體義務主要包括保護人類共同繼承財產的義務、防止自然資源浪費的義務③、實現海底資源價值最大化的義務、對“區域”內環境污染或生態破壞進行修復的義務[注]Illinois.Cent.R.R.Co v.Illinois, 146.U.S.387, 453(1892).、防止國家或私人獨占或壟斷“區域”資源的義務；程序義務主要包括忠實義務、謹慎義務、監督義務、誠實及掌握必要管理技能的義務、對受益人信息公開的義務。私人投資者或締約國不僅在管理局因過失行為侵害私權的情況下享有訴權，在管理局濫用權力損害全人類在“區域”內之公益的場合下也應具備訴的利益，并得以通過代表人訴訟或公益訴訟之類的方式交由海底爭端分庭管轄。由此，法庭可在援引公共信托相關規則和原則進行裁判的過程中，不斷地解釋和完善有關“區域”的管理制度和機制。

2.公共信托有助于實現“人類共同繼承財產”所蘊含的環境公益和代際公平

“人類共同繼承財產”概念的最基本含義在于“區域”礦產資源具有財產性價值，應當無歧視地惠及全體人類。有學者提出，“人類共同繼承財產”在本質上是一項財產法上的概念設計。[注]E.Borgese.“The Economics of the Common Heritage”.Ocean & Costal Management,2000,43:763-779.這一理解顯然存在著一定偏差：礦產資源作為一個具有財產屬性的環境要素，只是構成海底生態系統的一部分而非全部；“國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土”(即區域)作為“人類共同繼承財產”的客體，具有整體性和不可分割性，對當代人、后代人以及生態平衡均具有重大影響，并且不能由人力完全支配，屬于全球公域的一部分，并不能被簡單地界定為“財產”。

“人類共同繼承財產”這一概念的表述方式和產生背景，決定了對它的解釋很難脫離財產法的研究范式和財產至上的價值取向，使得國際海底礦產資源勘探開發法律規制中其他重要的價值，特別是環境價值和代際公平往往被忽視。“區域”作為含有豐富自然資源的生態系統，同時承載著經濟性公益、生態性公益以及其他公益，而“人類共同繼承財產”概念卻“天然地”偏向于財產性利益。如前文所述，為了兼顧自益和共惠這兩種規制價值觀，在“區域”制度設計上已經體現出經濟效益與環境效益相協調的趨勢，但作為其理論基礎的“人類共同繼承財產”概念卻無法為此類制度和實踐提供自圓其說的有力解釋和支撐。因此，利用公共信托中環境保護與代際公平的內涵對“人類共同繼承財產”概念進行補充和完善是一種必要而可行的嘗試。相應地，“公共信托框架下的人類共同繼承財產”也就可以成為國際海底礦產資源勘探開發的新理論概念和制度模式。

在公共信托的語境中，信托財產不僅包含自然資源，也包含整體性的生態環境[注]Robin Kundis Craig.“A Comparative Guide to the Western States’ Public Trust Doctrines-Public Values, Private Rights and the Evolution towards an Ecological Public Trust”.Ecology Law Quarterly, 2010,37.，受托人當然應按照生態環境保護的要求管理信托財產。公共信托對自然資源開發利用和生態保護之間的平衡提出了更高層次的要求，受托人必須以一種客觀的標準來評價自然資源開發利用是否會對生態環境造成實質的損害，這一標準應根據現有的最佳科學技術來確定。

國際海底礦產資源的法律地位直接涉及各國在國際海底勘探開發中的經濟利益，也是建立和實施國際海底礦產資源法律制度的起點。從實踐發展的角度看,調整國際海底礦產資源勘探開發及相關管理活動的法律，從基于發達國家意志和利益的自益型國內法演變為基于全體人類利益的共惠型國際法，而理論上，國際海底礦產資源的法律地位則超越無主物與共有物之爭論,成為“人類共同繼承財產”,并需要進一步發展和完善,引入“公共信托框架下的人類共同繼承財產”這一新的概念。