新疆差異化草原生態補償標準研究

周 潔，侯云霞，祖拜旦木·吐拉甫，祖力菲婭·買買提

(新疆農業大學 管理學院，新疆 烏魯木齊 830000)

我國草原生態保護補助獎勵機制是在“退牧還草”工程的背景下提出的[1]。2011年，財政部、農業部印發了《2011年草原生態保護補助獎勵機制政策實施指導意見》(以下簡稱《意見》)后，“退牧還草”根據《意見》作出相應調整，構成了我國草原生態補償中2個主要組成項目。草原生態補償政策出臺是為了遏制我國草原超載過牧現象嚴重、草場沙化、鹽堿化現象普遍等問題。自該政策實施以來，在農牧戶中普遍獲得了較高的支持，但根據草原恢復速度和程度以及結合相關調研情況來看，草原生態補償政策制定和實施的過程仍存在不少問題，其中草原生態補償的標準被視為草原生態補償政策的核心，近年來已成為草原生態補償問題研究的熱點和重點[2]。2011年，《意見》規定在內蒙古、新疆、西藏、青海、云南、甘肅、寧夏、四川的主要省份施行草原生態補償，以5年為一個周期，實行禁牧的牧戶，每年補助90元/hm2；實行草畜平衡的牧戶，每年補助22.5元/hm2。5年周期結束后，新一輪的補獎政策在2016年將禁牧補助提高到了每年112.5元/hm2，草畜平衡獎勵提高到了每年37.5元/hm2[3]。從理論上來說，草原生態補償的政策既能兼顧草原生態恢復和可持續發展，又能穩定地促進牧戶增收。但由于草原退化程度不同、生產成本差異較大等因素，使得“一刀切”的草原生態補償標準難以契合地區的實際情況，學者們紛紛提出差異化的草原生態補償標準[4-7]。目前，除甘肅、內蒙古2個省份實現了差異化補償標準外，其他各省份仍未實施差異化的草原生態補償標準[8]。

1 新疆草原生態補償標準實施現狀與問題

1.1 實施現狀

新疆草原面積廣闊，草地類型眾多。共擁有天然草原5725萬hm2，約占全國草原總面積的1/6，是我國主要的五大牧區之一，共有11個草地類型[9-10]。2011年，新疆根據《意見》開始實行草原補獎政策，共落實草畜平衡獎勵3590萬hm2，草原禁牧區1000萬hm2(含水源涵養地10萬hm2)。對實施草畜平衡的地區給予22.5元/hm2的獎勵，對劃定的天池、喀納斯、賽里木湖、巴音布魯克等水源涵養區，給予每年750元/hm2的補助。對實施荒漠類和退牧還草禁牧的地區給予每年82.5元/hm2(與國家標準相比，每年調劑出的7.5元/hm2用于對水源涵養區的補助發放)，其余還包括共計5780萬元牧草良種補貼和13753萬元的生產資料補貼，共占草原補獎政策總額度的10.24%。草原補獎政策一經實施，新疆草原生態環境得到了明顯改善，相關數據顯示，僅2013年新疆天然牧草縣草產量較上年增加了307.5～352.5 kg/hm2，蓋度平均增加5～10個百分點，禁牧區草產量較實施草原補獎政策以前增加了44%，草畜平衡增加了14%[11]。2016年，第一輪草原補獎政策結束后，新疆政府將實施禁牧的補償標準提高到每年90元/hm2，實施草畜平衡地獎勵標準提高至每年37.5元/hm2，將原有的10萬hm2水源涵養區面積擴大至34萬hm2，補償金額仍為每年750元/hm2。總體來說，草原生態補償政策的實施，不僅促進了新疆大部分牧戶增收，同時促進了牧區經濟和社會的同步發展[12-14]，但是根據牧民反映的情況以及草原生態補償標準實施的成效來看，新疆草原生態補償標準在實施過程中仍存在不足之處。

1.2 存在問題

1.2.1 補償標準普遍較低 目前我國草原生態補償的資金主要是由國家統一撥款，在草原生態補償的主客體關系中，國家具有基本的法律主體地位，既存在于補償主體當中，又是相應的受償主體。國家通過財政支付轉移的方式，為實現草原生態服務價值向受償主體付費，并支付下一級主體(地方政府)實施草原生態補償包括補貼發放、監督、評價等費用，以期實現國家草原生態環境的永續發展。在這里就存在怎樣的標準才是最佳補償標準的問題。所謂的最佳草原生態補償標準應當同時滿足補償主體(國家)和受償主體(主要針對牧戶)的支付能力和意愿，即在牧戶合意的補償標準條件下，國家所需支付的最低補償成本，同時該補償標準又能最大程度促進生態恢復和牧區社會發展。據相關調研了解到，新疆大部分牧戶表示目前的補償標準仍然偏低，雖然草原生態補償資金能暫時促進增收，但仍難以維持生計。按照“誰補償，誰受益”的原則，國家不是唯一的受益者，草原生態補償同時帶動地區旅游業、畜牧業等繁榮穩定發展，地方政府和企業也同樣是草原生態補償的受益者。但受計劃經濟體制壁壘限制以及草原市場化運行機制的缺位，使得補償主體單一成為草原生態補償中必然的現象。由于信息溝通機制不完善、評估體系不健全等因素導致國家無法充分了解到牧戶真實的生活水平和受償意愿，導致牧戶對補償標準偏低的評價普遍存在。

1.2.2 補償標準合乎公平性有待考量 根據社會比較理論，牧戶是否會遵守草原生態補償的契約不僅與實際補償標準的高低有關，而且與牧戶對補償標準的公平感更為密切。按照什么樣的補償分配標準更能促進牧戶的公平感同樣也是目前新疆制定草原生態補償標準的難點之一。在現行的補償模式中，如博樂地區，按照人口數量分配草畜平衡標準，平均每人30個羊單位的養殖標準在一定程度上較為公平合理。但是單純地只根據家庭人口數量來制定養殖的標準，又容易帶來以下幾個問題：(1)忽略了草原本身的異質性。不同的社會區域經濟、草地退化程度、草地類型都對草原生產效率有顯著地影響，忽略了草原本身異質性制定生態補償標準會給處于不同環境草原牧戶帶來不同程度上的減畜壓力，致使草原生產效率低、減畜壓力大的牧戶很難實現政策性增收。(2)加劇貧富差距。按照人口實行草原生態補償，人口數量較多的家庭會享受到更寬容的政策限制，所需要減少的養殖數量相對較少，甚至不需要減少。而人口數量較少的家庭則相對而言，面臨更嚴峻的減畜壓力。在一定程度上，按照人口分配養殖標準限制了牧戶的養殖規模，導致貧富差距逐步增大。(3)帶來違規亂象。按照人口數量分配養殖標準，對于不想縮小養殖規模的牧戶往往會選擇白天舍飼夜間放牧、冒用其他家庭成員名額等手段來維持其養殖數量，在這種情況下很難實現草原的草畜平衡。如若按照草場面積來制定補償標準，由于新疆草原面積廣闊，牧戶承包草場面積差異較大，部分承包荒漠類禁牧草場的牧戶往往承包面積可達上萬畝，其每年獲得的補償數額可至萬元甚至10萬元，而對于承包草場面積較小，草場承載力較好且養殖密度較大的牧戶來說，統一的草原生態補償便難以維持其當前的生活水平。

1.2.3 補貼發放滯后與延續性以及監管缺位的問題 補貼發放不及時是新疆草原生態補償普遍存在的現象。此外，在第一輪草原補獎政策結束后，2016年國家統一提高了普通禁牧和草畜平衡標準。新疆大部分地區在2017年才提高到與國家標準同步的草原補獎標準，而部分縣市甚至到2018年才落實。通常來說，政策的傳導既包含在時間維度上的有序傳導又包含空間尺度上的傳導，上級主體以下達指導意見、實施辦法等媒介體傳達給下級主體，使得政策層層傳遞直至作用于調控客體最終實現調控目標。在這一過程中除實際政策傳導所需耗費時間外，政府失靈、行政人員辦事效率低理等都是造成政策延遲的原因。不難發現，嚴格來說第二輪的草原補獎政策截止年份為2020年，但新疆部分地區2018年才開始提高補償標準，實際上牧戶并未完全享受到補獎的補貼。在第一輪補償結束后，政府也未對政策的延續性以及靶向性進行說明，牧戶難以對明確的政策導向進行預判，從而對是否繼續遵循契約進行考量，這是牧戶表示補貼發放不及時的主要原因。此外，無論在政策的正向傳導還是負向反饋過程中，有力的監管都是保證政策有序進行的必要條件。一方面通過對政府部門的監管能夠保障補貼發放的時間、標準透明化和效率性，另一方面通過對牧戶行為的監管能夠最大程度上減少牧戶違背契約的行為，保證草原生態恢復的有序進行。而新疆草原牧區面積廣闊，草地類型眾多，做到有效的監管存在一定的困難性，往往在人均幾千畝的牧區監管人員僅為6～10人，監管難度較大。涉及草原生態補償的部門眾多，包括自治區畜牧廳、財政廳、草原監理站、草原總站等部門，如何做到部門間的有效監管，實現清晰高效的職能分配也是目前新疆草原生態補償中存在的問題。

2 新疆差異化草原生態補償標準的內在動力

2.1 差異化補償標準更符合補償主體戰略需求

結合上述存在的問題，新疆規定，各地要綜合考慮各方面因素，科學制定“上封頂、下保底”的補獎標準(即最高標準不高于上年度農牧戶人均收入的2倍，最低標準由各地縣自行確定)。要實現補獎政策的科學性、公平性和可操作性相統一。草原生態補償是以實現草原生態恢復為目的的政策安排，就無法忽視生態環境異質性的問題。草地所處的地理位置、利用程度、破碎化經營程度、草地類型、土壤結構都決定了其生態價值損耗的多少。根據馬克思地租理論，造成差異性地租產生的原因包括不同土地生產商品的產量差異和質量差異。從補償主體的角度來說，若以統一的標準通過財政轉移的方式向不同生態環境地區的受償者支付補償金來實現生態環境的服務價值，生態環境本身的價值差異必然造成補償主體和受償主體之間的矛盾。差異化生態補償標準的實質即把不同生態環境的服務價值體現于財政支付的轉移過程中。而主體在制定實施差異化補償標準的時候應當遵守因地制宜、實事求是、科學評估的原則，更加精確地把握地區的實際情況，制定符合實際的補償標準。

2.2 差異化補償標準更契合受償主體生活需求

從馬斯洛的需求層次理論上來看，需求分為生理需求、安全需求、情感與歸屬需求、尊重的需求以及自我實現的需求。對于牧戶來說草地是他們用以生產賴以獲利滿足生存需要的最基本需求，即生理需求。草原生態補償的建立一定程度上限制了草地的生產價值，削減了牧戶的經濟收入，當補償標準難以達到實現其最基本生理需求的標準時，牧戶會選擇違背契約從而補足這部分需求。如在草畜平衡獎勵中，根據不同的草地退化程度和利用程度，草畜平衡分為2種：一種是基于需要減畜條件下的草畜平衡，一種是基于保持生產現狀不需要減畜條件下的草畜平衡，2種不同的減畜壓力造成了牧戶不同的生活訴求。差異化的草原生態補償能夠從均衡的角度來保證資金流向不同生產壓力的牧戶流動，探析更符合實際情況的草原生態補償標準，這有利于提升牧戶對生存需要的滿足感以及因地制宜地推進生態補償工作。

2.3 差異化補償標準是經濟增長的必然選擇

一般來說經濟增長是指一個國家或地區生產商品和勞動能力的增長。從索羅斯模型的角度可以將經濟增長的動因分解為：資本積累、人口增長、技術進步以及受政策影響促進的增長。經濟的增長又影響著生活成本的變化，因此，一個地區的經濟增長水平應當成為衡量草原生態補償標準的標尺之一，草原生態補償標準的制定在考慮生態效益的同時也要注重經濟效益和社會效益，要滿足在當前社會經濟增長條件下牧戶的基本生活需求。在一輪補獎周期內，理論上不考慮人口增長帶來的生活成本的變化，從資本積累來看，大型生產規模的牧戶比中小型生產規模的牧戶更容易積聚資本，而中小型牧戶相比大型牧戶則面對更多的減畜壓力。在這種條件下，統一的補償標準必然造成兩者的經濟增長速度不同，從而拉大了貧富差距。從技術發展水平來看，技術發展水平決定了經濟增長速度。不同地區技術水平決定了生產成本的差異性，統一的生態補償標準難以保障不同生產成本地區之間補貼發放的公平性，因此，差異性的補償標準是經濟增長的必然選擇。

3 新疆差異化草原生態補償標準的選擇視角

3.1 草原脆弱化程度與破壞程度

草原生態補償被視為解決生態保護資金供求矛盾最公平有效的制度安排。從補償主體角度來看，實施草原生態補償的最終目的是實現草原生態恢復和可持續利用。在宏觀政策的導向下，不可避免地面臨不同脆弱化程度和破壞程度草原的受償主體對政策的響應程度和響應方式問題。草原脆弱化程度與破壞程度不同意味著生態恢復的速度和效率存在差異性。從脆弱化程度和破壞程度出發，實際上是出于以下幾方面的考量：(1)更加符合新疆草地資源的實際情況。能夠有效保證補償資金的有效分配，防止出現真正需要補償的地區由于補償金的缺位而導致生態恢復效果不佳，而不需要或需要少量補償資金地區流入多余的補償金，造成補償金與草原實際恢復需求出現空間失配的現象。(2)更有針對性地關注到牧戶的生態恢復壓力。草原的脆弱化程度和退化程度除了受氣候變化的影響，最主要的原因是牲畜養殖數量增多、草原承載能力下降造成的，在這種條件下，牧戶往往面臨更多的生態恢復壓力。從“誰使用、誰保護、誰補償、誰受益”的原則來看，補償標準的高低，應由保護強度投入的多少來決定。生態恢復壓力大的地區，牧戶往往要投入更多的保護強度才能實現生態環境的改善。差異化的補償標準更能注意到并且有針對性地緩解面臨不同草原脆弱化程度與破壞程度牧戶身上的壓力。

3.2 不同草地類型

新疆草地資源稟賦豐富，草地類型眾多。在全國的18種草地類型中，新疆覆蓋的草地類型有11種。受氣候、土壤及水文因素影響，不同草地類型的建群種、優勢種差別較大，使得單位面積草原產草量、理論載畜量的不同造成了生態服務價值的差異。2012年，新疆根據地區實際情況按照不同草地類型對普通禁牧區進行劃分，共涉及準噶爾中部、南部干原礫石質、沙質荒漠類草原禁牧區，天山南部西段高寒草原、高寒草甸類、溫性荒漠、低地草甸類草原禁牧區以及荒漠類草原禁牧區等多個草地類型草原禁牧區。在新疆的11個草地類型當中，單位面積鮮草產量和理論載畜量最高的是低地草甸類草原(沼澤類除外)，分別為2077萬t/年和702萬只/年，最低的是高寒荒漠類草原，僅為21萬t/年和13萬只/年。據估算，每年低地草甸單位生態服務價值為356.8億美元/hm2，而高寒荒漠類草原的單位服務價值僅為24億美元[15]。草地類型的不同造成了草原生態服務價值的巨大極差，如若無法重視草原生態補償中巨大的生態服務價值差異將造成補償效率低下、補償資金流向混亂、補償有失公平性等問題。此外，除不同草地類型本身的生態服務價值差異以外，牧戶也會依據不同草地類型的條件來改變生產方式，從而更好地生存下去。以低地草甸為例，新疆低地草甸類草原禁牧區主要集中在和靜、和碩等地。由于低地草甸本身多發育于湖邊、沖積扇扇邊等排水不良或有短期積水的地區，因此低地草甸類草原放牧常出現小型牲畜溺斃等現象，長此以往，導致當地牧戶對養殖畜種結構進行相應的調整，主要以牛馬為主。再如荒漠類草原，由于生態環境嚴酷，使得牛和綿羊無法生存，因此當地牧戶的養殖畜種主要以駱駝和山羊為主。不同的畜種對鮮草的攝入量和碳排放量有很大的差別，不能單純以牲畜養殖數量來制定減畜標準。在按照草地類型來制定草原生態補償標準時，不僅要根據其本身的生態服務價值進行分配，同樣也要兼顧不同草地類型的草原牧戶的主要養殖畜種情況，使得補償資金能夠更加科學合理地流向微觀受償主體。

3.3 不同生產成本

草原生態補償是補償主體以財政支付的方式獲取牧戶生產的機會成本。“一刀切”的補償方式忽略了不同環境下畜牧生產機會成本的差異性，這種情況往往會導致生產成本低的牧戶憑借承包草場禁牧或草畜平衡獲得高于實際的補償金，而生產成本較高的牧戶卻可能因為補償金的數量較低而通過偷牧、夜牧等行為以超載為代價維持當前的生活水平。從不同地區來看，受政策主導、生態環境或長期生產經營方式影響，草場離居住地距離遠的牧戶較距離近的牧戶會花費更多的運輸成本；舍飼數量較多的牧戶要比游牧的牧戶花費更多的生產性固定投資成本；而以兼業生產為主的牧戶更愿意通過雇工來維持當前的生產養殖規模，同時要比獨自進行畜牧生產的牧戶花費更多的雇工費用。從同一地區不同養殖規模來看，大型養殖規模的牧戶實際上在單位數量上的養殖成本要低于中小型牧戶，而統一的補償標準又會使得大型養殖規模的牧戶在單位養殖數量上獲得比中小型牧戶更多的補償，從而拉大了貧富之間的差距。以不同生產成本來制定草原生態補償的標準，是最為合乎實際情況、最為公平的補償方式，能夠有效保證補償資金流向真正需要補償的牧戶。在以不同生產成本進行差異化補償標準制定時，應該注重對實際生產成本的評估，防止出現虛報虛高的生產成本造成資金配置低效率的問題出現。

4 新疆差異化草原生態補償標準的對策建議

4.1 適當提高補償標準

目前，草地資源價格過低，草地生態服務價值被低估的現象普遍存在。草地的生態服務價值不僅體現在服務當前的社會經濟發展之中，更重要的價值體現為在代際之間實現資源的可持續利用。若要完全實現以生態服務價值為補償標準的財政支付轉移在當前的社會經濟發展水平是難以實現的，但是適當的提高草原生態補償的標準，減少因補償資金數量引起的惡性博弈是完全可以實現的。地方政府在補償資金運轉的過程中應當充分發揮好國家與牧戶之間溝通者的角色，借助各部門之間的職能優勢，真實地向中央政府反映牧戶真實的生活水平和受償意愿，結合當地的實際情況，在財政資金允許的情況下，靈活地分配補償資金，實現資金發放的科學性和公平性。

4.2 多元化補償方式

補償方式單一也是目前造成新疆草原生態補償低效性的原因之一。草原生態補償標準“一刀切”不僅僅體現在資金數量標準的單一化，也體現在補償方式的單一化上。據調研情況現實，牧戶對提高草原生態補償標準的訴求上并不完全是對提高補償金額的渴望，相反大部分牧民表示如若政府能夠為他們提供其他的生產方式(如轉畜牧業為耕種業)或拓寬銷售渠道來應對進口牛羊肉對本地市場的沖擊，他們愿意放棄畜牧業生產的機會成本來維持生計。政府實施多元化的補償方式，從本質上來說能夠使得牧戶獲得的補償資金在財政支付的轉移過程中實現資本化，為牧戶提供了額外的增收手段，以更靈活的方式提高了補償標準。在實現多元化的補償標準中，地方政府應當因地制宜，結合地方特色，引入專業人才，發揮政府智慧，做到大膽試點、謹慎推廣。在多元化補償方式的助力下實現牧業勞動力的轉移。

4.3 建立科學的評估體系

實現差異化補償標準的前提是存在科學嚴謹公正的評估部門和體系。目前，評估體系不完善、評估部門職能分化不完全、評估專業人才匱乏、評估標準模糊都是現在新疆草原生態補償中切實存在的問題。實現差異化草原生態補償要求地方政府對宏觀政策的精確把握，組建專業化的評估隊伍，切實從地方的實際情況出發，制定符合地方實際的補償標準。科學高效的評估體系在一定程度上能夠保證補償的公平性，并且提高政府公信度和服務效率，提升政府在公民心中的形象。在某種意義上評估工作的進行也是一種提高政策宣傳力度的途徑，能夠提高牧戶對草原生態補償工作的參與程度。

4.4 構建嚴格的監管部門

嚴格的監管體系能夠保證草原生態補償工作的有序進行。當前新疆草原生態補償存在監管難度大、監管技術薄弱、監管人員缺乏等問題。要保證新疆草原生態補償工作的順利進行，首先要加強在受償主體層面上的監管，包括在更新監管技術手段、加大處罰力度以及人力投入等方面。其次，要加強對補償主體在政策實施各環節的行為監管，杜絕政府部門服務的低效性導致受償主體受到利益損失；規范草原生態補償合同范式，在一輪補償周期到期后，嚴格按照合同規定內容與牧戶簽訂下一輪草原生態補償合約并執行，做到在實施差異化草原生態補償標準的過程中通過有效的監管措施將外部性內化。

5 結論

第一輪草原補獎政策結束后，新疆草原生態補償標準在實施過程中突顯出補償標準偏低、補償標準是否合乎公平性、補償發放不及時以及監管不到位等問題。差異化草原生態補償標準是解決新疆在草地生產力差距較大、退化程度分異明顯以及草地類型眾多背景下草原生態補償資金分配最為公平的做法。差異化草原生態補償的基本動力來自于對宏觀補償主體的戰略要求的呼應、對微觀受償主體基本生活需求的考量，差異化草原生態補償標準同樣也是社會經濟增長的必然要求。結合地區實際情況，立足于科學性和公平性的原則，對新疆差異化草原生態補償標準的角度選擇可以來源于從草地不同的脆弱化與破化程度以及不同的草地類型和生產成本出發。目前要實現新疆差異化草原生態補償標準還需做到適當地提高補償標準、多元化供給方式、完善科學的評估體系以及構建嚴格的監管部門等方面的工作。