農村產權制度改革的實踐與思考

石興軍

甘肅省高臺縣農村經營管理局，甘肅 高臺 734399

2017年，高臺縣被農業農村部（原農業部）確定為第二批農村集體產權制度改革試點縣。近年來，在省市農業部門的精心指導下，早安排、早部署，產權制度改革試點工作進展順利，取得了階段性成效。

一、主要做法

（一）強化領導，建立健全改革工作機制

高臺縣成立了由縣政府主要負責人任組長，縣委、政府分管領導任副組長，縣委農辦、財政、發改、農業、國土等相關部門為成員的農村產權制度改革試點工作領導小組，在縣農委設立辦公室，建立聯席會議制度，及時掌握改革動態進展。縣委、政府先后制定印發了《高臺縣開展農村產權制度改革試點工作實施方案》、《高臺縣開展農村集體資產股份合作制改革試點工作方案》、《高臺縣開展農村土地股份合作制改革試點工作方案》、《高臺縣關于進一步落實農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》、《高臺縣農村產權交易市場建設試點工作方案》和《高臺縣開展農村承包土地的經營權和地上附著物抵押擔保貸款試點工作實施方案》等政策文件，為產權制度改革營造了良好的政策氛圍。

（二）強化宣傳，營造改革濃厚氛圍

該縣縣委、縣政府分管領導先后帶領相關部門和試點鎮村負責人組成考察團，赴北京、四川、貴州、湖北、江蘇、陜西等省市考察學習農村集體產權制度改革經驗。改革工作開展以來，先后組織各級領導和業務骨干80多人（次）赴外進行了考察學習。縣上組織縣鎮村改革參與人員舉辦農村集體產權制度改革培訓班4期，培訓各級干部群眾1500多人（次）。9個鎮改革領導小組召開會議412次，組織開展培訓34次，培訓3500多人（次）。向試點村群眾發放《致農戶的一封信》、宣傳手冊5800余份、試點工作讀本、資料匯編2000余冊，在全社會營造了人人參與改革、人人支持改革的良好氛圍。

（三）嚴格流程，做實每個環節工作

為規范改革流程，加快推進全縣產權制度改革，縣農村集體產權制度改革領導小組辦公室印發了《高臺縣農村集體產權制度改革工作流程》，確定了健全機構、制定方案、宣傳動員、清產核資、成員界定、股權配置、組建機構、資產運營“八步走”的工作流程，配套制定了各階段、各環節開展工作的配套辦法。高臺縣產權制度改革領導小組先后出臺了《高臺縣農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》《高臺縣農村集體資產股權收益分配指導意見》等配套文件4項，改革領導小組辦公室制定了《高臺縣農村集體經濟組織成員身份界定工作實施方案》《高臺縣農村集體經濟組織成員備案制度》《高臺縣農村集體資產股權設置與管理辦法》《高臺縣農村集體經濟組織收益分配制度》《高臺縣農村集體經濟組織示范性章程》等配套文件7項，有效地規范了農村集體經濟組織管理。

1.全面開展農村集體資產清產核資。為確保工作順利開展，縣財政年初預算清理工作專項經費3萬元，每個鎮招聘臨時工作人員3～4名，充實了各鎮農經人員力量。該縣在工作實踐中積極探索創新，清產核資實行“1345”工作法。一流程，即清理核實、價值評估、產權界定、公示確認、審核備案、建立臺賬、匯總上報的整體流程；三重點，即清理范圍要以未承包到戶的資源性資產為重點，以集體統一經營的經營性資產為重點，以村集體債權債務及現金為重點；四結合，清理與征求意見相結合，清理與帳內、帳外相結合，清理與解決問題相結合，清理與整章建制相結合；五統一，統一清理口徑，統一賬務核銷程序，統一公示公開，統一資產評估，統一建賬匯總。研究制定了《債權債務確認書》《固定資產盤盈盤虧審核申請表》《無法收回債權審核申請表》《無法兌付債務審核申請表》《賬務處理說明》等23類表冊和文書，確保各類資產清理規范、高效。全縣136個村、1005個社經清理核實，資金4112.4萬元，資產48251.83萬元，清理核實經營性資產11 369.86萬元；全縣農用地總面積721852畝，建設用地總面積84149畝，未利用地總面積32955畝。

2.全面開展集體經濟組織成員身份界定。按照“尊重歷史，兼顧現實、保障權利，權責對等、堅守底線，公平公正、程序規范，群眾認可”的原則，縣上研究制定了《高臺縣農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》《高臺縣農村集體經濟組織成員身份界定工作實施方案》。結合高臺縣實際，將成員身份界定工作細化為“成立機構、動員部署、層層培訓、調查摸底、梳理分類、起草辦法、鎮級審核、會議票決、界定成員、公示公開、上報備案、總結驗收”12個工作環節，明確了各環節工作任務和時限要求。在成員確定形式上，采取三榜定案的方式確定成員。目前，9個鎮的9個村已完成成員身份界定工作，界定集體經濟組織成員6 954人，不予界定為集體經濟組織成員324人。并在農業部門備案。

3.合理配置股權。按照“依法有序、堅守底線；公開公正、民主決策；尊重歷史、面對現實”的原則，股權配置以體現成員人人有股的成員股為主，各村根據各自實際和村民意愿適當選擇配置了勞齡股、土地股等股權種類，一般不設集體股。成員股，界定的集體經濟組織成員可人均享有，也可根據各村實際有條件區別劃分。勞齡股，出生之日起至改革界點，16周歲前不享有勞齡股，16周歲后每一年積一分，以積分折算股份。折股方式上，可以集體資產、資源性資產和財政投入形成的資產等多種模式進行。股權管理實行不隨人口增減而交動的靜態管理模式，通過繼承和內部轉讓的方式解決新增人口的成員資格和股份獲取問題。

（四）搭建平臺，促進農村產權交易市場建設

進一步強化農村土地經營權權能，探索實施了農村產權交易市場建設試點工作，成立了高臺縣農村產權交易中心，依托全縣農村土地流轉服務體系，組建了鎮級服務站、村級服務點，形成了縣鎮村三級農村產權交易服務網絡，確定了農村土地承包經營權、農業生產性設施使用權和農村集體經濟組織的“四荒地”使用權、資產所有權、養殖水面承包經營權、林地使用權和林木所有權、股權等8大類產權交易內容，交易中心累計發布土地流轉信息113條，成功交易土地經營權13宗1.79萬畝、農村集體資產3宗，交易金額41.92萬元。深入推進農村金融體制改革和金融產品創新，推行農村承包土地的經營權和地上附著物抵押擔保貸款試點工作，積極實施農村產權抵押貸款政策，開辟了農業農村融資新渠道。截至目前，已對125家經營主體的流轉土地經營權和農業設施進行了產權評估，為83家經營主體辦理發放土地經營權和地上附著物抵押擔保貸款3.82億元，有效實現了農村生產要素從資源到資產的轉變，解決了農村發展貸款難、擔保難、融資難的“三難”問題，增強了農村經濟發展活力。

（五）賦權于民，多措并舉拓寬農民增加收入渠道

通過具體實踐，形成了多種合作經營模式。城關鎮國慶村成立了集體資產股份合作社。今年村集體收入的400多萬元經營性收入平均每個成員可增加財產性收入6 800多元。年底，紅星村每年50多萬元農場承包租賃費也可為成員帶來戶均700多元的財產性收入；巷道鎮東聯村開展“產權制度改革+休閑觀光農業”，將整村土地入股“金土地”股份經濟合作社實施土地股份合作制改革，明確了“保底收益+浮動分紅”的利益分配方式，發展以林果產業為主的休閑觀光農業，預計年底社員分紅320萬元；新壩鎮黃蒿村通過“產權制度改革+精準扶貧+生態建設”，將山區荒地資源變為資產，連片種植優質紅梨2 362畝，有效實現了生態修復、脫貧攻堅、產業發展的“多贏”；黑泉鎮九壩村、十壩村探索“產權制度改革+旅游”，充分利用區域內現有的沙漠、胡楊林及明長城遺址等景觀資源開展集體林地股份制改革，發展有機枸杞種植、胭脂雞養殖和沙漠旅游等產業，有效盤活了豐富的沙漠林木資源。通過發展特色產業、鄉村旅游、民俗文化等途徑，試點村都能走出符合自身實際的“產權制度改革+”路子，有力促進了一二三產融合發展，使農村閑置的“死”資源變成了助推農民增收、壯大集體經濟的“活”資產。

二、存在的問題

一是現行法律法規政策與農村產權制度改革的推進落實不匹配。改革之后的農村集體經濟組織登記管理工作滯后，造成村級集體經濟組織法人地位不明確。農業部門雖然頒發了集體經濟組織登記證書，但是在辦理銀行開戶、發票領用等過程中依舊受限，為下一步規范運行埋下了隱患。其次，新成立的集體經濟組織，管理人員報酬沒有明確規定，管理人員大部分由黨支部、村委會干部兼職，不能獨立分設。集體土地等資產不能抵押貸款，大大制約了集體經濟組織融資能力，農村集體經濟組織運營方面無稅收優惠和發展扶持政策。

2.推進改革的領導體制不順暢。農村產權制度改革涉及利益調整、權利調整、機制調整等方方面面的關系，情況復雜。特別是在成員界定、股權配置引發的信訪上訪問題較多，處理起來難度很大，多部門配合協調機制有待進一步健全。

3.基層干部群眾創新意識不強、主動性不高。群眾改革創新意識不強，等、靠、要思想嚴重，群眾存在對集體資產平均分配、分光吃凈的思想，統一集體經營的意識淡薄；其次，基層干部存在“三怕”思想。一怕農村產權制度改革是一項復雜的系統工程，政策性強、程序嚴格，沒有現成的經驗可借鑒，怕工作推進難度大。二怕農村產權制度改革過程中引發糾紛矛盾，甚至群體上訪，怕影響社會穩定；三怕農村產權制度改革后，村干部對集體資產決策權弱化，甚至被排斥在村集體經濟組織機構之外，怕改革失“權”，存在為難情緒，改革熱情不高。

4.改革后新成立的集體經濟組織如何規范運行，缺乏相關政策和規定。目前，集體經濟組織均是在村委會原有管理機構、人員的基礎上改造完成的，村委會與集體經濟職能劃分不嚴格，未做到“政經分離”，改革后經濟組織職能發揮不夠，影響改革成效。

5.改革經費難保障。各級政府均未配套改革工作經費，改革工作缺乏財力保障。

三、幾點建議

第一，上級政府應盡快出臺農村產權制度改革的相關推進措施和扶持配套政策。第二，強化各級政府對農村產權制度改革的推動機制，進一步加強領導、充實力量，全力推進改革工作。第三，強化宣傳培訓，特別要重視行政領導的政策培訓，提高各級領導對產權改革重要性的認識；強化業務人員的培訓力度，使其能夠規范指導改革試點工作。第四，各級政府應盡早研究出臺改革后新成立的合作經濟組織規范運營的相關法律法規、制度規定和扶持集體經濟組織發展壯大的政策措施。第五，明確各級財政安排改革工作經費，保障改革工作的順利推進。