對祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償問題的思考

于金鳳

中共蘭州市委黨校，甘肅 蘭州 730000

祁連山國家級自然保護區(qū)是我國西部綠色生態(tài)最重要的載體，是我國西部主要的生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)補償是自然保護區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，生態(tài)補償對祁連山國家級自然保護區(qū)的生態(tài)修復(fù)具有重要意義。

一、祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)闹匾?/h2>

（一）保障西部乃至國家生態(tài)安全的需要

祁連山國家級自然保護區(qū)屬國家級森林和野生動物類型自然保護區(qū)，是西北地區(qū)極為重要的“種質(zhì)資源庫”和“遺傳基因庫”，是拱衛(wèi)青藏高原乃至“中華水塔”三江源生態(tài)安全的屏障，也是我國西部的重要生態(tài)安全屏障，是黃河流域重要水源產(chǎn)流地，是我國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域。但是，由于長時間不合理的開發(fā)利用，祁連山國家級自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重的破壞，嚴重的生態(tài)危機已經(jīng)影響到當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，也威脅到了西部乃至國家的生態(tài)安全。

（二）為西部經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好生態(tài)基礎(chǔ)的需要

祁連山國家級自然保護區(qū)面積大，生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，是一個生態(tài)極其脆弱的保護區(qū)。只有對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)，才能提高生態(tài)系統(tǒng)功能，增加生態(tài)存量，而生態(tài)補償是調(diào)動利益各方積極參與生態(tài)修復(fù)活動的有效措施。祁連山生態(tài)補償已被列入國家生態(tài)補償示范區(qū)之一，2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》明確指出，實施生態(tài)保護補償是調(diào)動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，可為西部乃至全國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基礎(chǔ)。

（三）實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的需要

生態(tài)補償是提高祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)承載力的途徑，也是實現(xiàn)祁連山國家級自然保護區(qū)全面建成小康社會目標的根本性出路。

二、祁連山國家級自然保護區(qū)的生態(tài)補償存在的問題

（一）生態(tài)補償機制不健全

祁連山國家級自然保護區(qū)的生態(tài)保護補償范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，一定程度上影響了生態(tài)環(huán)境保護措施行動的成效。

從橫向生態(tài)補償看，國家發(fā)展改革委已經(jīng)將祁連山生態(tài)補償示范區(qū)納入國家西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃，但目前祁連山保護區(qū)生態(tài)補償力度明顯不足，缺少生態(tài)補償標準、補償范圍、補償機制、補償模式、政策約束等方面的具體政策辦法，與保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整治和生態(tài)保護的需要不相適應(yīng)。

從縱向生態(tài)補償看，祁連山探采礦權(quán)退出補償資金還有很大缺口。根據(jù)《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》，甘肅省國土廳會同財政廳對保護區(qū)未補償?shù)氖Ｓ?4宗礦業(yè)權(quán)進行詳細測算，約需補償資金35.68億元，僅靠甘肅地方財政解決保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補償矛盾還有很大困難。

（二）管理體制機制不順暢

甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)在管理體制機制上存在不順暢的問題，如保護區(qū)內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園設(shè)置交叉重疊，由此造成保護區(qū)多頭管理。

《祁連山國家公園體制試點方案》中，將祁連山國家級自然保護區(qū)大部分面積劃入了公園范圍，提出要建立祁連山國家公園管理體制，統(tǒng)一行使管理保護職責(zé)。但有幾個關(guān)系還沒有理順：一是怎樣處理國家公園與保護區(qū)之間的關(guān)系、明確劃分相應(yīng)保護管理職責(zé)，缺乏具體的政策辦法；二是如何處理祁連山國家公園管理機構(gòu)與現(xiàn)有祁連山國家級自然保護區(qū)管理局之間的關(guān)系、適應(yīng)新一輪機構(gòu)改革需要，沒有明確的職責(zé)定位；三是如何處理國家擁有國家公園所有權(quán)與地方政府履行生態(tài)文明建設(shè)主體責(zé)任之間的關(guān)系、充分調(diào)動地方和群眾保護生態(tài)的積極性，缺乏科學(xué)合理的制度設(shè)計。

三、祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償對策

（一）要牢固樹立新發(fā)展理念

要牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，按照新發(fā)展理念進一步完善祁連山國家級自然保護區(qū)的生態(tài)補償標準、補償方式、補償范圍、補償對象等。逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

（二）完善生態(tài)補償制度

一是將祁連山冰川、雪山、濕地和凍土帶等納入生態(tài)補償范圍，落實主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，對重點領(lǐng)域生態(tài)保護加大補償力度。按照《甘肅省生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》的要求，將祁連山國家級自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護納入重點督查范圍，列入省政府環(huán)保目標責(zé)任考核體系，加大考核分值權(quán)重，實行“一票否決”。

二是建立以祁連山國家級自然保護區(qū)為主體的自然保護地體系。實現(xiàn)重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

（三）推進生態(tài)補償機制創(chuàng)新

一是建議中央和甘肅省設(shè)立祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償專項資金，專項補償祁連山國家級自然保護區(qū)內(nèi)具有重大生態(tài)價值的區(qū)域。二是建立權(quán)責(zé)明晰的損害賠償機制，全面評價各類建設(shè)項目對保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響，探索建立賠償磋商機制，加強對企業(yè)環(huán)境責(zé)任監(jiān)督。三是實行污染付費制度，對保護區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)、水電開發(fā)、旅游景點開發(fā)而造成的生態(tài)環(huán)境破壞，向責(zé)任方收取補償費。

（四）理順管理體制機制

1.加強相關(guān)部門對祁連山國家級自然保護區(qū)管理工作的指導(dǎo)。加強對祁連山國家級自然保護區(qū)管理工作的指導(dǎo)，切實提升主管部門權(quán)威、靠實屬地管理責(zé)任、簡化中間管理層級、理順執(zhí)法管理體制、建立科研監(jiān)測機構(gòu)、強化環(huán)境監(jiān)督檢查等，形成主管責(zé)任、主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任分工明確、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)順暢的保護區(qū)管理體制機制。

2.加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃。建議圍繞國家生態(tài)文明建設(shè)總體方案和國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在推進祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)建設(shè)中加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，建立職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、高效順暢、監(jiān)管有力的管理體制機制，形成主管責(zé)任、主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任明確的責(zé)任體系。

3.結(jié)合祁連山國家公園體制和自然生態(tài)空間用途管制等試點工作，加快推進祁連山國家級自然保護區(qū)重點區(qū)域的生態(tài)修復(fù)工程，并對重點區(qū)域進行高標準生態(tài)補償。

（五）健全考評機制

建立綠色發(fā)展指標體系，實施差別化的考核制度，嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護責(zé)任離任審計，對不負責(zé)、不擔(dān)當(dāng)、不作為的責(zé)任人加大追責(zé)問責(zé)力度。

把生態(tài)環(huán)境作為祁連山國家級自然保護區(qū)考評的主要內(nèi)容，對生態(tài)文明績效評價考核“一票否決”，年度考核合格以上且分值較上年度提高才可被納入年度生態(tài)補償范圍。