廣東省行政規范性文件司法審查實踐研究

譚汝倩

廣州大學法學院，廣東 廣州 510006

行政性規范文件是為了實施憲法法律而形成的一種重要文件，這種文件是否合憲合法，有效管用，直接決定憲法法律的實施以及法治實施是否順利，同時也影響到人民群眾的切身利益。在2018年期間，廣東省有關制定機關向省人大常委員會報送備案規范性文件有229件，在這種情況下，廣東省人大常委會表示會持續增強對規范性文件的審查工作力度。因此，對廣東省行政規范性文件司法審查進行研究有一定現實意義。

一、廣東省行政規范性文件司法審查意義

所謂行政性文件，主要是指行政機關在實施行政職權中為執行法律和法規，對公民、法人以及其他組織依法定權限和程序發布的決定。對于行政規范性文件而言，對其進行司法審查的意義體現在下面幾點：

其一是權利制衡理論的必然，權利源自于普通民眾，人們之所以可以建設國家，放棄自己本身的自然原始狀態下對自己的人身財產擁有的完全支配權利，這是由于人們相信公共權利機關。公共權利機關可以預防個人戰爭，保護自己的人身與財產權。有權力的人直接將權利使用到極致，在對事物的支配方面來看，要預防對權利的濫用，就需要用權利來制衡權利，這也是行政規范性文件進行司法審查的意義所在。其二是保障更廣泛公民權利的需求，最高人民法院印發了有關于審理行政案件適用法律規范問題的會議紀要，人民法院經過審查認為被訴具體行政行為依據的應用解釋與規范性文件合法有效，在認定被訴具體行政行為合法性時，需要認同其效力。其最大的價值就是賦予各級人民法院在審查被訴行政行為合法性時，能夠對被訴文件行政行為依據的法律規范文件沖突，解釋與其他規范文件的合法性，以此來判斷與選擇適用的權利。

二、目前行政規范性文件的審查模式

在一般情況下，行政規范性文件是行政機關進行行政行為的依據。現行的行政規范性文件審查模式主要有以下幾種：

(一)立法審查模式

權利機關對規范性文件的審查，主要是在《立法法》、《地方組織法》等相關規定基礎上進行的。其中人大常委會是備案的機關，規范文件在公布之后，要在法律規定范圍內向上級人大常委會備案。人大常委會自行或是依據權利人要求，對規范性文件進行審查。依據我國憲法與相關組織法規定，權力機關對行政規范性文件審查方式主要是體現在全國人大以及其常委會有權撤銷國務院同憲法相矛盾命令。

(二)行政機關審查模式

此模式主要是指行政系統中有行政隸屬關系的上級行政機關，對下級行政機關制定文件的行為實施審查制度。行政機關審查模式與我國行政管理體系相契合。其中主要有國務院有權改變地方各級國家行政機關不合理的規定，上級行政機關要對下級行政機關制定文件備案審查與定期清理，地方政府要以地方規章模式對規范性文件審查與程序進行明確。

(三)司法審查模式選擇

司法審查主要是法院對文件的審查，我國規范性文件審查制度從缺失到附帶審查發展。對于規范性文件審查，我國需要使用哪種模式還需要考慮地方實際情況，要綜合每個地區不同的特點，構建符合本地的規范性文件審查制度。對于當前的規范性審查現狀來看，作者認為需要實施事前審查與事后審查兼并的制度。事前審查主要是立法機關主導，規范性文件公布生效以前，讓立法機關對規范性文件做審查工作，以此保障規范性文件立法目的相符。而事后審查則由當地的人民法院統一實施，人民法院是國家權力的救濟性機關，行政規范性文件傷害了公民、法人的合法權益時，需要向人民法院申請審查。

三、廣東省行政規范性文件司法審查的實踐措施

在進行行政規范性文件的司法審查工作時，其工作可以分成好幾個階段，在不同階段中，司法審查的實踐內容與方式都不一樣。

(一)起訴和立案階段

在這其中先是原告范圍，這是明確權利主體范圍的關鍵所在，在審查工作開展中，最重要的是需要在法律不太清楚的情況下，清楚地明確原告資格。原告主體中主體很多，例如行政相對人的權利等，會受到規范性文件的影響，所以其能夠提起行政訴訟。還有則是人民檢察院，這是法律監督部門，其可以依據職權審查法律效力更低的規范文件。目前檢察權范圍在不斷向著公益方向發展，之后是原告范圍，明確合適的被告是行政規范性文件司法審查制度實施中不可缺少的部分。在法律基礎上，規范性文件有審查模式，這就表示需要有行政行為，行政相對人才能夠在案件之中提出對規范性文件的附帶審查。因此，依據誰侵權，誰就擔責相關理論，行政相對人一般會用實際行政行為的主體當做被告。行政相對人角度上出發，提起行政訴訟順帶著提起規范性文件審查，是為了驗證行政行為依據法違法，從而證明此行為違法效果。因此，把行政行為作出機關當做被告這一方式合情合理。最后是管轄法院，依據我國行訴法中對地域管轄和級別管轄的規定，在地域管轄上，需要由被告所處地來明確管轄法院，比如被告是廣東省的，則由當地的法院管理，讓具體行政行為作出機關所處地確定管轄法院。

(二)審查階段

在審查階段中，需要明確審查范圍。司法權具有被動性，所以人民法院審查文件時不能夠依職權進行，只能是在原告訴求基礎上開展。因此，在工作過程中，若是原告只提出對規范性文件其中一些的條款審查，法院是否也要只審查這部分內容。針對這個問題而言，可以適當突破原告的訴求，對行政規范性文件進行全面審查。這方面主要是借鑒了法國德國行政法院的相關經驗，原告一旦提出審查請求，不管是小部分審查或是全面審查，法院都要對文件進做整體審查。還有則是考慮到節省司法資源的問題。若是法院只審查其中一部分部分，而對其他條例不審查，則行政機關下一次也許會因其他條文違法，此時人民法院又需再進行一次審查，這樣就浪費了司法資源。然后是審查標準，在其中要將法律作為準繩，保障司法獨立性，將追求法律公平作為信念，有效貫徹合法審查標準。所謂審查標準，主要是指人民人員審查行政規范性文件時所堅持的法律。在實施合法性審查標準時，要遵循法律有限和法律保留原則。其中要注重審查程序、審查內容以及審查制定權限等是否合法。合理的審查方式要遵循平等、信賴保護以及比例原則。只有遵循這些原則，才可以保障合法性和標準性。

(三)判決階段和執行階段

在此階段中基礎的是審查以后的處理方式，其中要考慮到司法權與行政權獨立性，還有相互制約的性質，人民法院要在審查規范文件以后，不針對行政規范性文件做判斷，而是適合使用確認方式。我國司法審判權與行政管理權都是相互獨立的，并且司法機關不能夠使用裁判的方式。然后是處理建議的形式，人民法院在依據請求不同審查之后，可以在實際情況基礎上，明確行政規范性文件是否合法，要明確文件合法并不作建議，確認文件不合法，并且建議修正或是廢止。最后一個階段是執行階段，人民法院要在確定文件合法之后，提出相對合理的意見。但是在實際情況中，行政機關對司法機關處理建議沒有及時反饋，則法院為了發揮意見的有效作用，就需要經過上一級行政機關來處理。或者也可以經過權利機關解決，權利機關可以支持法院額處理建議，對一些不合法行政規范性文件，要在保障行政權威的基礎上，讓文件制定機關對此違法文件進行修改。對于一些特殊性的行政規范文件，若是撤銷，一些集體權益可能會受到侵害。而如果不撤銷，行政相對人權益則可能被侵害，因此能夠讓行政機關停止這項文件的落實。

四、結束語

行政規范性文件的司法審查對于地區和整個國家而言都是十分重要的。在當前規范文件審查中，主要有立法審查和行政機關審查等模式。在實際工作中，行政規范性文件的司法審查實踐需要落實到具體的階段，比如前期的起訴和立案，然后是審查階段以及后期的判決與處理階段。經過這些環節的有效實踐，有效提升行政規范性文件司法審查工作的效率，從而保障大眾的合法權益。