孫中山的土地產權思想及啟示

王 芳 張克榮

電子科技大學中山學院計算機學院，廣東 中山 528400

一、孫中山的土地產權思想

1890年，24歲的孫中山在給同鄉—曾任清朝津海關道職務的鄭藻如寫信，把“農桑之不振”作為國家三件大事之首。但那個時期他的著作、講話、信函中還未涉及土地產權的論述。他的土地產權理論是在其革命歷程中逐漸形成，并得到發展。

(一)提出平均地權的概念。1903年，孫中山在《復某友人函》中首次提出“平均地權”的概念。該函件分析了“平均地權”的原因、我國實施的可行性、歐美國家無法實施的理由。他認為世界萬事萬物都是按照平均的原則設置，地權也應該平均。與歐美相比，中國的農田中沒有使用機器，都是使用人力耕作，貧富分化并無西方嚴重，地權的平均比較容易施行。

(二)提出土地公有的設想。1905年5月18日，佛蘭德文版的《人民報》登載了記者桑德的報道，記述了孫中山訪問第二國際常設執行機構——國際社會黨執行局的談話內容，其中包含孫中山的土地公有設想。該報道稱孫中山為“中國社會主義者”，目標之一是“土地全部或大部為公共所有，就是說很少或沒有大的地主，但是土地由公社按一定章程租給農民?！睆耐恋厮袡嘟嵌瓤?，孫中山此時主張土地公共所有，而不是私有；在此處對公共所有者的指向模糊，“公社”成為公共所有者的代表，而當時中國并沒有這樣的社會組織，說明此是對未來中國社會的設想。

(三)將平均地權寫入革命綱領。1906年，孫中山在日本與黃興、章太炎等制訂《中國同盟會革命方略》，提出“驅除韃虜”、“恢復中華”、“建立民國”、“平均地權”的革命綱領。平均地權的方法，包括“改良社會經濟組織”和“核定天下地價”兩個方面。關于“核定天下地價”未具體論述，但說明了核定地價后的收益權分配方式，即現有土地價值仍然歸土地的原主人，土地在革命后社會改良進步的增值部分歸全國人民共享。

(四)初步提出平均地權的具體方法。1912年4月，孫中山辭去臨時大總統職務，在南京同盟會會員餞別會上發表演說中，將三民主義對應三大革命，即種族革命、政治革命和社會革命。他認為如果能實現平均地權，那么社會革命已經完成七八分，說明平均地權對于民生主義的極端重要性。他認為，平均地權必須在全國普及，才能順利實施。

孫中山主張政府開辦民政事務，民政開辦時必須將地主的契約更換，“新政府一成立，就必須改變不動產的全部法權根據”此做法即是新政府對地主的土地所有權實施確權，他認為這種做法依循了歷朝歷代的古制。契約更換時，對契約稍加更改，則社會革命可以取得足夠的成效。更改契約即是改變土地納稅的方法，設定土地收益權分配辦法，由依土地面積收稅改為“照價納稅”。從前土地的納稅方法是依土地面積，把土地分為上中下三等差異化納稅，不考慮地域區別。“照價收稅”，即“貴地收稅多，賤地收稅少”，解決了土地優劣之間納稅無差別或差別不大的不公平問題。很顯然，“照價納稅”方式不會改變地主的土地所有權，未觸動封建地主土地所有制，并不考慮無地農民的“平均地權”問題。

(五)提出土地國有的設想。1912年，孫中山在上海南京路同盟會機關的演說中，再論三民主義政綱，談到土地歸于少數富有者的害處。一是富有者可以用地價和所有權為依據，妨害公共設施的建設；二是少數人壟斷土地，會導致貧民更加困苦。他說，“茍土地及大經營皆歸國有，則其所得，仍可為人民之公有”，言下之意，土地所有權應歸國家，這與社會主義的土地所有制內涵相通，他甚至說：“故民生主義者，即國家社會主義也?！彼麉^分了中華民國的土地國有與滿清政府的土地國有的本質區別，中華民國是國民公意政府，而滿清政府是專制政府，二者由于政治制度的不同，其“國有”的所有者完全不同。

同年，孫中山在廣州報界歡迎會的演說中，再論五族共和、民族、民權目的已達，宜提倡進行民生主義。他指出平均地權的方法有二：“一、即照價納稅，二、即土地國有”照價納稅，就是讓土地的業主自行申報有地多少、地價多少，國家按一定標準收取土地稅；土地國有，不必將所有土地收歸國有，只是如果修路、開辟市場需要經過田地的，國家就按照地契上的價格收用土地。這里所論的平均地權方法，并未在改變土地所有權基礎上實現平均，甚至未能達到土地經營權、使用權的平均，不會從根本上觸動有地業主的既得利益，只是規范或者增加了土地的稅負。

(六)詳述平均地權方案——土地收買公用。1919年，孫中山撰寫《三民主義》一文詳細論述三民主義，宣揚三民主義。他在文中分析工業革命之后，西方國家工商業越進步發達，資本家和地主越富有，而工人越貧困的成因。他提出避免西方國家出現問題的方法，即防止少數人壟斷土地、壟斷資本。他認為當時中國解決土地壟斷問題的時機很好，因為當時中國的資本還不發達，還沒有形成受資本控制的大地主，整頓起來比起西方較為容易。他主張以平均地權來解決土地壟斷問題。

他闡述了平均地權的方法：一是土地定價征稅；二是土地收買公用。二者作為平均地權的方法，互相牽制、缺一不可，共同發揮作用。土地由誰來定價，孫中山提出由土地業主自行申報確定。孫中山分析了這種地價確定方法實施的條件，一是國家按照土地業主的土地報價征收百分之一或百分之二的土地稅；二是公家以后收買使用土地，則按照土地業主自己當年的定價收買，不得隨意增加；如果私人之間買賣，增加的地價歸公有，新地主按新地價納稅。孫中山分析此種定價方法的可行性，從土地業主的心理層面，論證兩條地價確定條件，可以有效地約束引導土地業主如實確定地價，不會向國家高報會低報土地價值。

(七)明確荒地的產權確認辦法。1920年，孫中山撰寫《地方自治實行法》，提出地方自治應試辦六件事，關于土地問題的有“定地價”和“墾荒地”兩項。在墾荒地的論述中，提出了新墾地的產權問題。他將荒地分為兩種，一種是沒有人納稅的土地，另一種是有人納稅卻沒人耕種的土地。對于前者，他建議“由公家收管開墾”；對于后者，他建議增加稅收至有人開始耕作為止，如果三年后仍然不開墾的則充公處理。他提出了土地公有的范圍，即山林、沼澤、水利、礦場，都應該歸公所有，歸公經營開發。對于公有土地經營權的分配有兩種，一種是租給私人自種，主要針對一年即可獲得收成的土地，比如種植五谷、菜蔬的土地。另一種是公家管理經營，主要針對數年或數十年才能獲取收成的土地，比如森林、水果、藥材的種植土地，由義務勞力開荒。其后一種想法，不談投入、收益，也不論分配，明顯帶有理想主義的色彩。

(八)立法保障土地產權。1923年發布的《中國國民黨宣言》，從兩個方面計劃解決土地問題，其中之一是土地立法，規范土地各種權益，包括土地所有權、使用權、收益權等。明確私人的土地所有權不能超過法定限度，控制出現土地資源壟斷，防止產生大地主。私人土地由地主向國家報價，國家按報價征稅，國家必要時依照報價收買土地?！吨袊鴩顸h宣言》與孫中山此前關于土地產權問題的論述相比，具有以下重要發展：一是明確土地所有權問題。從所有權的角度限制大地主的土地擴張，保護中小土地所有者的權益。所有權是土地作為一種生產資料、社會資源的根本權益，所有其他的權益皆是有此衍生，明確土地所有權觸及到了土地產權的根本。二是明確提出土地產權立法問題。改變之前主要停留在三民主義的政策宣傳層面，從法治的層面推進土地產權問題的解決、確定土地政策的落實。三是強調均等理念。關注人民在獲得糧食方面的不均足問題，直接針對當時社會存在的具體問題，解決農民的吃飯問題。

(九)提出耕者有其田的策略。1924年，孫中山在廣州農民運動講習所第一屆畢業禮的演說中，分析了俄國革命對于土地產權的做法，即推翻一般大地主，把全國的土地都分給一般農民，讓耕者有其田。“耕者有了田，只對于國家納稅，另外便沒有地主來收租錢，這是一種最公平的方法”，實現國家擁有部分收益權——實行收稅，農民擁有土地的使用權、經營權和收益權。他認為這是最徹底的革命，但是在中國實行民生主義，暫時行不通。理由是：馬上實行耕者有其田，農民獲益但地主受損，受損的地主一般都有覺悟而農民全無覺悟。覺悟的地主會起來反抗，一定會產生大的反動力量。如果地主和農民發生沖突，沒有覺悟的農民便不抵抗。

二、孫中山土地產權理論付諸實施的具體實踐

(一)在廣州試辦收取城市土地稅。1923年10月18日，孫中山給時任廣東省長的廖仲愷發布指令，同意所編《廣東都市土地稅條例》，先由廣州市試辦。但具體實施的情況在《廖仲愷集》的文本中未發現交代，廖仲愷同時期參與中國國民黨改組的重要工作，付出主要精力。

條例具體的做法是：條例將城市土地分為兩種，一種是免稅土地，比如教育慈善用地、寺廟、庵觀、福音堂、公立免費公園、公共墓地、公立勸業場等公益用地；另一種是有稅地，分為三種，宅地(包括有建筑和無建筑宅地)、農地、曠地。條例將土地稅分為兩種，一種是普通地稅，所有的有稅地都要按照不同類別比率交稅。第二種是土地增價稅，對地價增長的土地的增長部分收取高比率、累進式土地增價稅。

(二)規范農村地主與佃農的土地產權關系。1923年11月，孫中山給時任廣東省財政廳長的鄒魯發布指令，同意設置“廣東田土業佃保證局”，為業佃雙方辦理田土租賃執照，收取執照費用，執行《廣東田土業佃保證章程》。

根據鄒魯的呈報，該章程設立的目的主要是平息農村土地租佃中業主與佃戶之間的訴訟，有的是因為業主強行轉讓佃戶，有的是佃戶霸占田地耕種。鄒魯將訴訟產生的原因歸結于，業主與佃戶的租約訂立后，沒有得到官方保障。該章程保障業佃關系的具體辦法是：廣東省內所有的土地租賃行為，都要向政府領取租賃執照，同時繳納執照費，“以資保證”。

(三)確認荒地產權。1923年，孫中山給時任大元帥大本營建設部長的林森發布指令，同意林森擬訂的《國有荒地承墾條例》付諸施行。10月31日擬定呈報孫中山獲批。《林森年譜》中未提如何實施此項條例及條例的實施效果。

該條例將“江海、山林、新漲及舊廢無主未經開墾者”之所有權歸為國有。條例旨在推動民眾去開墾荒地，而不要集中于都市，開辟新的土地，改善民生。

條例規定的具體辦法是：具有中華民國國籍的人，都可以向政府繳納保證金申請墾荒。待到荒地開墾完畢，承墾人按照官方規定的地價標準，繳納地價后可獲得官署頒發的土地“所有權證書”。條例規定，如在規定時限前完成墾荒任務的，可以減少繳納地價。同時規定，沒有經過官方授權的私自墾荒，將受到沒收墾地和繳納罰金的處罰。

條例將土地的國家所有權通過墾荒種植，轉為私人所有，實現所有權的讓渡，激勵常年處于戰亂中的人民墾荒積糧，解決民生問題。條例適應戰爭年代對糧食的需求，迎合人民休養生息的期望。雖然條例不涉及土地征稅的平均地權方法，但是此條例激勵墾荒的方法卻是戰時解決民生問題、財政困難的合理方法。

(四)確認廣州城市不動產的產權。1923年12月，孫中山在給時任廣東省長廖仲愷的訓令中，同意發布《決議修正廣州市民產保證條例》。條例規定“一切民有不動產”，必須到民產保證局繳納保證金，領取“民產保證”的執照。保證金按照不動產價值的百分之三征收，產價由業主自行估定申報，但不得少于原契約中所列價值。這是一次不動產包括所有權在內的產權確權行動，通過收取一定保證金保護不動產的私人產權。雖然條例沒有明確不動產的內涵，也沒有明確提及土地，但是按照“不動產”的一般理解，這個條例應該適用于土地產權問題。

三、啟示

堅持以人民權益為核心的土地產權政策。從十八大到十九大，習近平總書記都對人民問題做了重要闡述，習總書記站在時代全局和戰略的高度，重點強調“人民權益”這一主題，其中應特別關注農民土地產權。習近平總書記指出：“我國的農民擁有更多的產權，是農村改革的方向?！睂O中山平均地權思想的土地產權理論，具有歷史進步意義、解決戰時的需要。但是沒有為占農民人口/多數的無地農民考慮，所以得不到無地農民的擁護，而他們最有革命意志；沒有從廣大農村土地變革考慮，所以對占中國人口大多數的農村人口產生不了觸動作用；限制了新興資產階級的利益訴求，所以得不到新興資產階級的有力支持；侵犯了地主階級的少量利益，所以遭到新舊地主階級不同程度的抵制，無法取得真正的成功。