河南打造共建共治共享的社會治理格局研究

梁信志

黨的十九大報告提出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。打造共建共治共享的社會治理格局是適應新時代社會主要矛盾變化而作出的重大部署。河南立足于社會主義核心價值觀、扎根于中華傳統，進行了積極探索。

一、積極實踐

（一）轉變政府職能，厘清政府、市場、社會三者的關系，發揮市場在資源配置中的作用，加強社會參與，轉變政府職能、優化公共服務。河南認真貫徹落實黨中央的決策部署，以行政審批制度改革為重要抓手和突破口，深入推進政府職能轉變和行政體制改革，不斷提高政府社會治理能力和水平。一是健全和完善了促進行政體制改革的政策法規。2014年，省委、省政府陸續出臺了《關于省政府職能轉變和機構改革的實施意見》《關于市縣政府職能轉變和機構改革的意見》，指導開展省級政府和市縣政府職能轉變和機構改革工作。二是全面清理行政審批事項，簡政放權。省級行政審批項目由1999年的2706項減少到369項，精簡86．4%；部門非行政許可審批事項全部予以取消或調整。省級投資核準事項、評比達標表彰事項、行政事業性收費和政府性基金項目大幅減少，行政權力運行更加規范，企業和群眾辦事更加便捷。三是打造“服務型政府”。以公眾需求為導向，不斷增加社會公共服務產品的供給，建設十項惠民工程，在義務教育、公共醫療、社會保障、環境保護、公共基礎設施等方面都取得了新成效，增強了政府的公信力和執行力。

（二）黨建引領，推動各項制度的完善。從加強和創新社會治理的實際出發，河南不斷加強和改進新形勢下的基層黨組織建設，以黨建創新推動基層社會治理創新，明晰基層黨組織的職能定位，有效發揮基層黨組織推動社會發展和服務群眾的功能作用；整合基層社會治理資源，綜合運用法律方式、道德約束、經濟條件、市場規律、行政命令等方式向社會提供公共產品的管理與服務，從而構建起立體復合式、全方位的基層社會治理體系，使基層黨組織真正成為凝聚廣大群眾的“主心骨”、化解社會矛盾的“減壓閥”。黨的制度與社會治理制度的有效結合，促進了社區居民更多地了解社區事務，規范群眾參與制度，讓更多的利益相關者參與到協商、決策、共建和監督的治理過程中，有效助推社會治理的規范運行，使社會治理更加科學化、精細化、制度化。

（三）實現治理重心下移，確保社會和諧穩定。河南不斷優化完善“兩級政府、三級管理、四級網絡”體制，建立利于重心下移的城市“層級職責體系”，尤其是“網格化管理”模式的應用，實現了社會治理重心的不斷下移，實現了“從自上而下向自下而上”“從突擊式到常態化”的轉變，取得了較好的成效，為老城區網格化管理提供了樣板。“網格化管理”系統集成了互聯網、云儲存、移動通信、攝錄、物聯網、人臉識別等眾多信息技術，不僅提高了工作效率，節約了人力成本，更為基層治理的制度變遷提供了重要基礎和條件：通過大數據系統，將各項便民服務信息充分整合，形成以個人為核心的立體信息系統，為各類公共服務和管理提供信息支撐，同時借助物聯網，將與社區管理和服務的有關信息數字化，通過信息平臺實現動態監測、自動識別和提前預警，克服了傳統管理條線分割、條塊分割的弊病，實現了社會治理重心的下移。

（四）培育和發展社會組織，引導社會組織參與社會治理。河南社會組織發展逐步走上正常化、制度化的軌道。一是社會組織的政策法規不斷健全。相繼出臺《河南省〈社會團體登記管理條例〉實施辦法》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《關于加快行業協會商會改革和發展的實施意見》《關于加強社區民間組織培育發展與管理的意見》等政策法規，引導、支持和規范了社會組織健康有序發展。二是社會組織的規模不斷壯大，數量不斷增加。據統計，河南社會團體、民辦非企業單位、基金會三類社會組織登記數量呈穩步增長態勢，截至2015年，共有28099家社會組織，包括社會團體10962個，民辦非企業單位17020個，基金會117個，其中涵蓋全省經濟、社會、文化、教育、法律等各個領域，社會組織發展體系日益完善。三是社會組織的監督和管理不斷強化。河南落實“培育發展和監督管理并重”的社會組織管理方針，建立了社會組織管理的行政管理體制、社會監督體制、社會組織自律機制，引導社會組織逐步完善自身內部運行機制，提高了社會組織自我管理、自我教育、自我監督及服務社會的責任意識和能力水平。

（五）規范小微權力，改善鄉村社會治理結構。河南積極貫徹黨中央關于黨風廉政建設的精神要求，在加強民主法治建設和基層權力監管方面展開了積極探索：漯河市探索推行以“厘權”“履權”“監權”為主要內容的村（居）“陽光三權”體系建設，走出了一條基層黨風政風監督檢查新路徑，厘清了村級權力范圍，規范了權力運行流程，保證用權程序化，同時，以公開化為突破口監督權力運行，使村務監督無盲區、無死角，確保村級組織權力始終在陽光下運行；信陽市在各鄉鎮（辦事處）建立“四中心一平臺”，即“三資”代理服務中心、村務監督中心、速查快辦中心、遠程廉政教育中心和紀委書記短信舉報平臺，共同構建起了嚴密的村級監督網絡，進一步鞏固了基層黨風政風建設基礎，全面梳理了權力清單，編制出村級權力運行流程圖，建立群眾、村監委會、紀委監督三級監督體系，有效遏制了基層腐敗之風，凈化了政治環境。

二、存在問題

近年來，河南在加強社會治理制度建設、推動社會治理重心向基層下移等方面開展了積極的實踐探索，推動了社會治理體系創新與完善，但也存在一些發展中的問題。

（一）管控思維沒有完全根除，政府管理越位和缺位問題突出。一是以政府為代表的公共事務處理的管控思維模式尚未根除，自上而下的管控在社會各個層面依然表現突出。二是一些黨員干部為民用權的履職意識不強，存在不規范甚至濫用權力的問題。三是民眾對政府管控形成了習慣性認同，這種認同與管控思維結合在一起，嚴重擠壓了自治空間。四是政府管理存在越位和缺位問題，陷入“該管的事不管”和“不該管的事亂管”的尷尬境地。缺位和越位，不但危及政府的公信力，還會損害社會公共利益。

（二）基層治理存在碎片化、內卷化問題。基層是社會治理的重心、難點和希望所在。當前，基層社會治理存在碎片化問題突出，整體性治理模式缺乏的問題。從橫向上看，分工不清、職責交叉、職責重復、難以協調的問題越來越明顯，不利于資源整合和快速反應。從縱向上看，各級政府管理職責缺乏明確的界定，結構僵化、體制性遲鈍的問題突出。條塊銜接不足、管理脫節、協調困難等問題非常突出，產生了服務縫隙和管理空白。同時，在解決碎片化的過程中又一味地強化行政管制并造成行政資源的重疊浪費，帶來新的條塊分割。

（三）社會組織參與社會治理存在內外制約，沒有發揮應有作用。一是培育扶持社會組織發展的制度和機制仍不健全。二是社會組織自身建設不力，服務能力有限。三是社會組織欠缺專業人才隊伍保障。一方面，社會組織從業人員中急缺高素質、高學歷、高技術資質、強業務能力的人才，以承接專業性較強的服務項目；另一方面，社會組織從業人員待遇普遍較低、發展空間有限，造成專業性人才流失。

（四）維穩過程中忽視源頭治理和群眾權益的問題沒有徹底解決。盡管中央多次強調要從源頭上預防和解決問題，但地方實際部門和官員出于自身利益考慮，確保在任期內不出問題，在“壓力維穩機制”下便采取“能包就包”“能推就推”策略，并不是從根除矛盾沖突根源、健全疏導機制、維護群眾利益出發來開展社會治理，而是以維穩考核導向來變相管控、碎片化處理、內卷化治理，嚴重違背了加強和創新社會治理的初衷，顛倒了目標達成與技術手段的主次關系。

三、發展路徑

打造共建共治共享的社會治理格局，本質上是將政府、社會組織和公民個體作為公共事務治理的主體，在平等的基礎上相互協調，共同參與社會建設和社會治理，共同享有治理成果。所以，要堅決摒棄管控壓服思維，建立官民平等互信、共建共治共享的治理理念。

（一）解決行政管理的碎片化問題，構建整體性治理機制。克服管理碎片化問題，需要確立整體性治理模式，現代信息技術可以整合不同信息，幫助公共服務從分散走向集中，強化行政控制，也可以用來實現協同共治、有機的統合，在確立政社邊界的同時實現貫通，多元治理主體各盡其分、共同治理，這是“整體性治理”的本質。

（二）轉變政府職能，形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動與統合。形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動與統合，這是從社會管理到社會治理的創新，本質是改善國家與社會的關系，改變自上而下的管控體制，實現多元互動、社會共治。加強和創新社會治理，必須轉變政府職能，形成自上而下與自下而上的兩種治理力量的互動與統合，真正建立起官民平等互信、共建共治共享的社會治理格局，以主體間的平等互動、協同合作取代自上而下的控制，在平等的基礎上相互協調、各盡其分。

（三）消除社會組織參與社會治理的內外障礙。首先，要創造寬松的制度及環境，防止行政擠壓、減少不必要的干預，激發社會事業的活力，激活社會組織的能動性，提高其自主、自治能力。其次，要降低準入門檻，將社會事業廣泛地向社會組織開放，多樣化的需求產生多樣化的社會組織。再次，要推動現有事業單位的分類改革，將其變為獨立行使職能、提供公共服務的主體。最后，要保證國家與社會在核心價值上的一致性，創造自律、誠信、和諧的社會氛圍

（四）完善社會矛盾化解和突發事件應急管理機制。加強以源頭治理為根本，以完善訴求表達機制、權益保障機制、矛盾化解機制為主要內容，以應急處置為保障三者有機結合。一是從整體出發把握系統和要素、要素和要素、系統和環境的相互聯系，推動制度變革、優化治理結構。二是建立規范的組織體系，完善各級政府應急辦的職能定位，增強應急協調能力，推進應急管理組織的規范化建設，形成全覆蓋的應急管理網絡。三是強化預警信息采集、共享和發布管理能力，提高預警人員對信息源的感知和分析能力，消除體制性遲鈍，健全突發事件的預警體系。四是優化治理結構，將社會力量的參與制度化。

（五）在確保民眾權益基礎上維護社會穩定，化解基層治理危機。社會治理歸根到底要體現在官風政風之上，悍酷之風不改變，社會面貌就不可能得到真正的改善。應以整頓吏治為突破口，解決酷吏、悍吏侵犯群眾合法權益的問題，消除少數官員綁架官方的現象。

（六）建立網絡共治機制，合理疏導網絡輿情。一是以政府為主導，官與民同為主體，共同治理、相互監督，依法規范網民的言論、規制官員的言行。二是打擊網絡謠言、網絡暴力，依法保障網絡公共空間的基本秩序，依法保障網民參與公共事務的積極性。三是控制網絡炒作與發揮輿論監督效力的關系，打擊和遏制的是惡意炒作，規制一般的網絡“炒作”。四是廓清疏導和引導的關系。輿論引導是一個價值觀問題，而不是一個方向問題。輿情疏導是去除壅塞。障礙去除，是非曲直就會顯現，輿情自然就會順暢。