糧食安全保障立法應明確的幾個前提問題

文/穆中杰

2018 年9 月，《糧食安全保障法》列入十三屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，條件比較成熟，任期內擬提請審議。同年11月8 日，《糧食安全保障法》起草領導小組在京召開第一次會議，認為《糧食安全保障法》的立法思路定位清晰準確，糧食生產流通體系基本形成，關鍵領域改革政策基本成型，糧食安全保障方面形成了相關制度規定，加快制定《糧食安全保障法》已經具備比較好的工作基礎和條件。2019 年中央一號文件明確提出“加快推進糧食安全保障立法進程”。第二屆中國糧食交易大會期間，《糧食安全保障法》調研座談會在河南鄭州召開。應當說，起草部門和社會各界都在積極為推動《糧食安全保障法》起草而努力。筆者認為，要順利起草《糧食安全保障法》，有如下幾個前提性問題須先明確。

一、起草《糧食安全保障法》應首先明確糧食安全所處的歷史方位

糧食安全是實現經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎。梳理古今中外糧食安全發展史，一個基本結論就是，糧食安全具有鮮明的時代特征和民族特色，它因時空條件、人群各異而有不同的要求。即使同一國家或者地區，也會因所處的歷史階段不同而不同。由于所處的歷史方位不同，糧食安全管理措施不同，糧食安全保障立法也就有不同的目標追求和制度設計。因此，明確當代中國糧食安全所處的歷史方位，是起草《糧食安全保障法》首先要明確的問題。如果該問題不能夠在思想認識和理論上予以明確，那么《糧食安全保障法》的立法宗旨就會偏移，其制度設計、結構框架就會出現邏輯混亂。

從歷史角度來看，糧食安全可以劃分為饑餓型糧食安全、溫飽型糧食安全、小康型糧食安全、富裕型糧食安全四種類型。此四種類型糧食安全的劃分意義在于，一個國家和地區的糧食安全由于所屬類型不同，那么在糧食生產、流通、消費以及相關產業的支持措施方面就可以結合本國本地實際采取差異性政策，而與之相悖的國際規則應該認同這種差異存在或者隨之改變。筆者認為，當代中國《糧食安全保障法》要實現的目標是如何通過?！爸袊埻搿卑踩！肮任锘咀越o，口糧絕對安全”，實現國家戰略安全。與處于富裕型糧食安全歷史方位的美國相比，我國糧食安全保障立法保障的是，主權轄區內的每一個居民每天都能吃飽飯，不致于忍饑挨餓，而且吃的飯不會因質量問題影響身體健康，然后在此基礎上逐步實現人民對美好生活的追求，它的社會效益是第一位的；而美國糧食安全保障立法保障的是，保障糧食生產者、糧食經營者實現農業資本利潤最大化，保障糧食作為美國實現全球霸權最重要戰略資源的充足供給，它的經濟效益和戰略利益是第一位的。

二、《糧食安全保障法》如何定義糧食安全

每一部法律可以有多種權利義務的制度設計，但只有一條獨特的權利義務關系主線。如何定義糧食安全直接關系到《糧食安全保障法》的權利義務主線確定。我們認為，糧食安全就是指各級人民政府保障本轄區內居民生活和社會生產對糧食基本需求持續得到滿足的過程，從而使國家利益處于沒有危險和不受內外威脅的狀態。該定義不僅能夠詮釋新中國成立以來的各個歷史時期的糧食政策和法律法規，具有鮮明的民族特色和時代特征，同時還契合了共建人類命運共同體的歷史大勢。

按照此定義，《糧食安全保障法》的權利義務主線就是：各級人民政府如何履行糧食安全保障義務，轄區內居民的糧食安全保障權利又如何實現。鑒于當前是社會主義市場經濟體制，這對權利義務關系還可以歸結為“錢”和“糧”的關系。這是因為，在社會主義市場經濟體制條件下，“低價收購”“無償調撥”等計劃經濟手段已經不具有可持續性，可行的方式是尊重市場主體的訴求，按照市場方式來取得糧源，因此投入就變得必不可少，而相應的義務主體在獲得公平收入后，就有履行供糧、供合格糧的義務。該主線貫穿了糧食安全各個環節，政府的角色就是通過組織管理、政策引導和監督檢查來履行義務。鑒于此，國家要明確建立“糧食安全保障基金”和“糧食產業發展基金”，以保證國家有“錢”可投，“錢”可用。相應地，圍繞調動國內外一切積極因素為確保國家糧食安全服務的基本工作方針，應明確堅持市場在糧食資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，正確處理政府與糧食生產者、中央與地方、地方與地方的利益關系，明確糧食安全保障工作中存在著不同利益訴求的博弈，注意中央人民政府側重于社會效益和生態效益，地方各級人民政府因隸屬關系不得不重視社會效益而實質更重經濟效益，糧食生產者側重于經濟效益的客觀現實。

三、《糧食安全保障法》的制度設計是發現還是創造

在糧食安全保障立法過程中，社會上有種觀點認為所提出的法律意見稿就是出臺新的糧食安全管理措施和政策，筆者認為這種觀點有失偏頗。馬克思指出：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內在規律表現出來。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那么人們就應該責備他極端任性。同樣，當私人想違反事物的本質恣意妄為時，立法者也有權利把這種情況看作是極端任性。 ”要糾正這種錯誤認識，必須明確起草《糧食安全保障法》不是出臺新的糧食安全管理措施和政策，而是在既有糧食管理措施和政策中進行“沙里淘金”，把具有規律性而效力欠缺的管理政策和措施固化上升為法律，為糧食安全保障工作提供法律依據。

為此，就要梳理如下內容：一是我國現行的糧食生產、流通、儲備、應急、監管領域的法律法規、政策和慣例，要找出《農業法》《安全生產法》《土地管理法》等23部涉糧生產法律未涉及的空白點，選好與《食品安全法》的銜接點；二是我國自秦漢以來的有關糧食生產、流通、儲備、應急、監管領域的管理措施和法律，結合當下糧食安全領域的實際問題確定是否有繼承的必要。比如，《唐律疏議》中對損敗倉庫積聚物規定：“諸倉、庫及積聚，財物安置不如法，若曝涼不以時，致有損、敗者，計所損、敗，坐贓論。州、縣以長官為首。監、署等亦準此”；第429 條“庫藏倉不得燃火”規定：“諸庫藏及倉內，皆不得燃火。違者，徒一年”。很明顯，唐律有關糧倉的規定，對于糧庫火災事故等問題的解決具有啟示和借鑒意義。三是境外有關國家和地區的糧食管理辦法和措施。向這些國家和地區的學習和借鑒應該有所側重，基于中美貿易戰是一場曠日持久戰，中國要經歷防御、相持、進攻三個階段方能復興的判斷，筆者認為人多地少的日本有關糧食法治經驗尤其值得我們借鑒。