新時代糧食安全觀的新特點與新思維

□ 文/武拉平

一個國家的糧食安全問題既受到其經濟社會發展環境的影響，也受到其資源稟賦的約束。經過40多年的改革開放，我國社會主義現代化建設取得了舉世矚目的成就，社會主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，特別是在2020年全面建成小康社會、2035年基本實現社會主義現代化的目標指引下，我國的糧食安全問題也發生了新的變化。

新時代糧食安全觀的新內涵

目前，國際上通用的“糧食安全”的概念，是1996年世界糧食峰會（WorldFoodSummit）上提出的，指“在任何時候，所有人都能買得起并能夠買得到足夠的、安全和營養的糧食，以滿足人們日常飲食需要和需求偏好（dietaryneedsandfoodpreferences），保證人們積極和健康的生活”。這一概念中包含了五個特性：即供給角度的可供性（availablity）、收入角度的支付性（affordbility）、需求角度的獲得性（accessbility）、消費角度的營養性（utilization）和全過程的穩定性（stability），簡單而言，即有得賣、買得起、買得到、吃得好、穩得住。2013年底召開的中央農村工作會議明確要求實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，明確提出確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全目標，并強調“中國人的飯碗一定要端在自己手里”。

新時代我國糧食安全的新內涵，主要包括以下幾點：一是在全面建成小康社會的決勝階段，“營養性”逐步成為糧食安全的核心，強調健康營養、種類多樣，由原先的“吃得飽”轉變為“吃得好”，吃出健康、吃出長壽；二是糧食的“可供性”，成為僅次于營養性的第二個重要內容。但受資源稟賦的限制，我國需要以9%的全球耕地、6%的淡水資源，養活近20%的人口，這決定了新時期我國糧食安全必須充分利用國際市場和國際資源；三是在我國經濟與城鄉居民收入增長較快的背景下，“買得起”“買得到”也不再是消費者擔心的問題。在政府和市場的共同作用下，糧食安全的“穩定性”和可持續性能夠得到很好保障。

新時代我國糧食安全的內涵可概括為：以提供健康營養、種類豐富、可口美味的糧食及產品為宗旨，以國內外兩種資源和兩個市場為手段，以增加城鄉居民收入為根本，以政府政策為保障，活躍糧食市場流通和貿易，保證每個家庭和個人隨時隨地都能夠購買到滿意的糧食及產品，滿足人民日益增長的美好生活需要。

新時代糧食安全觀的新特點

第一，由重點關注數量安全轉變為數量安全和質量安全同時兼顧。在滿足人們溫飽問題的階段，數量安全是根本，但是在全面建成小康社會背景下，營養健康、美味可口的高質量糧食品種，多樣化的食品需求，日益成為廣大消費者的重要選擇。

第二，由土地和水資源雙重約束轉變為土地、水和勞動力資源等多重約束。改革開放以來，特別是2001年我國加入WTO后，隨著我國工業化、城市化和國際化的推進，各行各業都實現了較快增長，拉動了要素價格的不斷提高，土地和水資源價格持續提高，勞動力成本也快速上升。低廉的勞動力成本曾是我國比較優勢的重要來源，但近年來勞動力成本也因快速的經濟增長而不斷提升，多種要素價格的不斷上漲推動著我國的糧食生產進入高投入、高成本和高價格時代。

第三，由糧食安全轉變為多樣化的食品安全。隨著我國人口增長速度的放緩和老齡化程度持續加深，以及口糧在人們日常飲食結構中的比重不斷下降，糧食（口糧）安全不再像過去一樣突出，相反地，人們對肉類、蔬菜、水果等產品的需求不斷增加，因而保證多樣化的食品供給逐步成為糧食安全的新內容。糧食安全也由口糧安全逐步轉變為口糧安全和飼料糧安全兼顧。

新時代我國糧食安全也面臨一定的挑戰。從生產角度來看，面臨著糧食生產成本的日益上升；從需求角度來看，面臨著需求的升級；從國際市場來看，我國多數農產品（包括水稻、小麥、玉米等）都面臨著進口的壓力；從政策措施來看，我國部分農產品的“黃箱”支持措施（即具有市場扭曲性作用的補貼，比如最低收購價，WTO要求消減的政策）逐步接近或超過“微量允許”標準，而另一些種類的農產品補貼又受到有關貿易伙伴國的質疑和挑戰。

新時代糧食安全的新思維

在新的形勢下，保障糧食安全需要有新的戰略思維，應建立長效機制，從根本上保證可持續的糧食安全。將中國人的飯碗牢牢地端在自己手中。建立這一長效機制，應主要包括以下幾點：

第一，藏糧于地。藏糧于地，一方面要求必須保有一定的基本農田用來進行糧食生產，另一方面則強調耕地的質量保護，以提高土壤肥力，保證在糧食產量需要提高的情況下，能夠很快地進行生產。藏糧于地，主要應做好以下三個方面的工作：一是在一些耕地土壤肥力下降或破壞較大的地區，實行適度的休耕，進行耕地土壤肥力的恢復；二是鼓勵廣大生產者使用有機肥，減少化肥農藥等的使用，減少對土壤的進一步污染，逐步恢復土壤肥力；三是做好土地平整、水利和道路等配套設施的建設，提高土地的生產力。

第二，藏糧于技。在耕地數量和質量不同程度下降、水資源日益稀缺和勞動力成本日益提高的背景下，我國的糧食生產只能依靠科技進步。從要素角度而言，在傳統的土地、勞動力和資本等要素難以有效突破的情況下，必須依靠新型要素，特別是技術、信息和管理，通過各種生產要素的合理配置，通過培育優良品種、研發新的耕作栽培技術、加大現代機械化和生物技術投入，提高要素的綜合生產率以及單產，增加糧食產量，保證糧食供給。技術是保證我國糧食安全的根本動力，特別是口糧，必須依靠科技促進國內生產，保證絕對安全。

第三，藏糧于民。糧食安全，除了需要生產足夠的高質量的糧食以外，還應做好科學的糧食儲備，擴大糧食生產者（農戶）的儲備。一方面可以分散儲備，減少糧食損失的風險，保證糧食的有效供給；另一方面，可以相對減少政府糧食儲備補貼的支出。

第四，爭取糧食安全的國際權力。糧食安全是任何一個人多地少的國家的頭等大事，特別是對于中國這一人口大國而言。在WTO框架內，一直存在關于“基于糧食安全目標的公共儲備”議題，2013年，世界貿易組織（WTO）第九屆部長級會議明確基于糧食安全目標的糧食公共儲備補貼不應受到消減的約束，2015年，在世界貿易組織（WTO）第十屆部長級會議上進一步得到明確，希望能夠通過談判來達成永久性的解決方案。為此，建議中國聯合印度等人多地少的發展中國家，爭取在WTO框架內推動“基于糧食安全目標的公共儲備支出（包括最低收購價收購支出和儲備補貼）”列入免于消減的范圍，并得到永久解決。其中，對于小麥和水稻兩大品種的最低收購價政策，可以試行保量放價，同時配合保險補貼等政策，實行價補分離。

第五，推動WTO規則的改革。在WTO《農業協定》中，“微量允許”是與我國糧食安全政策密切相關的一項規則，即需要消減的“綜合支持量（AMS）”。在入世時，我國爭取到的微量允許為8.5%，但是我國的微量允許標準既要受到特定產品的約束（即每一個單個品種，其AMS不能超過微量允許標準），又要受到非特定產品的約束（與品種不掛鉤的AMS補貼也不能超過微量允許標準）。簡單而言，即農業總體的AMS補貼要小于8.5%，同時單個品種的AMS補貼也都不能超過8.5%，同時各個品種之間的AMS支持不能融通。這與美國等國家可以在品種之間融通的做法相比，顯然是不公平的。建議在WTO談判中，中國應積極爭取“微量允許”的支持可以在不同品種之間進行融通。