基于新型城鎮化城市精明增長與城市蔓延的關系研究

顧俊杰

（蘇州科技大學建筑與城市規劃學院 江蘇蘇州 215011）

1 引言

改革開放以來，我國城鎮化率迅速增長，城市規模不斷向郊區蔓延。2014年城市建成區面積逼近5萬km2，比起1981年的0.74萬km2，30多年來我國城市建成區面積增加約5.1倍，年均增長率為3.2%（如圖1）。與此同時，交通擁堵、人口擁擠、環境污染等城市問題愈演愈烈，對城市居民的生產、生活帶來消極影響。在這樣的宏觀背景下，城市增長應當由“外延式”轉型“內涵型”的新型城鎮化道路被提出，著重提高城鎮化發展“質量”，倡導以人為本。所以在新型城鎮化的大背景下，理清城市精明增長與城市蔓延發展的關系，做到“外延”與“內涵”相協調，對新型城鎮化發展也有著重要的意義。

圖1 1995～2012年中國城市土地利用面積變化示意圖

2 相關研究綜述

2.1 新型城鎮化

近年來，根據我國城市發展現狀，專家學者們提出了“新型城鎮化”的概念，主張綠色低碳的城鎮化。現今，“新型城鎮化”的理論探討仍處于摸索階段，是我國當前社會熱點及城鄉發展研究的重要領域。

在對新型城鎮化的研究上，王如松指出一要“用質量型的城鎮化取代過去數量型的城鎮化：城鎮建設要以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，改變以前盲目擴大城市規模的發展模式，是使城鎮成為真正意義上的適宜人居之所”；二要“用統籌兼顧的城鎮化取代過去單一偏向的城鎮化：從重經濟轉向社會協調發展，從重工業轉向多產業融合的新產業體系”。

2.2 城市蔓延問題

中國的城市蔓延主要呈現出“城市空間的迅速擴張持續，城市的人口密度下降逐年呈現出‘攤大餅’式的蔓延發展”，并且“中國擴大城市空間的速度和區域城市經濟的高速發展、土地使用價格、城市的人口數量、擁有私家車的數量成正比”（韓敏，2012）。在此過程中，城市蔓延土地利用中存在的主要問題有：①國家耕地面積減少；②城市擴張速度過快，居住就業問題尤為凸顯；③社會影響導致負外部性的增加；④城市蔓延對交通出行工具的日益依賴，使環境問題日趨嚴重；⑤大部分城市將面臨房地產泡沫經濟的出現。

2.3 精明增長

根據美國國家縣級政府協會（NAC）、美國規劃協會（APA）的研究及實踐，可將精明增長總結為“將城市空間擴展融入到區域整體生態體系和人與社會的和諧發展為目標的協調思想；是一種在提高土地利用效率的基礎上控制城市蔓延擴展、保護生態環境、服務于經濟發展、促進城鄉協調發展和人們生活質量提高的發展模式；是一項與城市蔓延針鋒相對的城市增長管理政策”。

對于我國采用“精明增長”理念，多位學者都強調“不能離開中國實際條件而生搬硬套”。程茂吉（2013）在此基礎上，提出“我國精明增長借鑒的重點不僅是其具體做法的借鑒，如何利用合理的政策使得這些做法與條件相組合產生合力的借鑒與運用”。

3 城市精明增長與蔓延發展的關系研究

3.1 新型城鎮化對城市增長提出的新要求

近年來，國家和政府不斷強調注重城市的可持續發展，提出“由量到質”、“由單一到統籌兼顧”的發展要求。這就表示在新的城鎮化發展環境下，不能只追求城市規模的無序擴張（外延式），還要注重城市發展的綜合潛力，以生態的、高效的、集約的方式（內涵式）來實現城市可持續增長。以城市空間規劃為例，就是要從“增量空間規劃”向“存量空間規劃”轉變。

3.2 精明增長與蔓延發展的關系

探究新型城鎮化背景下城市精明增長與蔓延發展的關系，一方面要遵循宏觀層面的城市發展進程，不論是城市蔓延還是城市精明增長都是城市發展需要經歷的兩個階段；另一方面要認清城市發展的內在規律，不能從國家的角度以偏概全。

3.2.1 宏觀層面

從國內外城市發展歷程來看，城市蔓延在城市建設發展初期會帶來有利方面，主要表現在以下幾個方面：①有效引導及疏散大城市繁華商業街周邊居住區的人口，改善了中心區市民的居住和生態環境；②分散不適合在城市中心區發展的工業企業，保護了城市中心居民的居住環境；③土地的無止境的擴張對城市郊區的發展起到了拉動作用，土地利用效率也有了顯著提高。但隨著城市不斷發展，城市蔓延產生如耕地銳減、土地利用效率低下、城市環境污染、城市開發成本投資過高等諸多弊端。

此時，城市蔓延已不再適應城市發展，城市發展必須轉向精明增長，如若一再堅持城市無序蔓延，城市周邊的農田、生態保護區等將消失殆盡，城市自然生態系統被徹底破壞，城市環境污染將更為嚴重，英國“霧都”倫敦就是個典型案例。[5]

3.2.2 微觀層面

本文主要從城市規模角度入手，探究新型城鎮化背景下，城市精明增長與蔓延發展的關系，具體關系見表1。

表1 不同城市規模的精明增長與蔓延發展關系示意表

超大城市其城市規模基本已達上限，城市問題較多，城市規模不能再繼續蔓延，城市建設發展要以注重精明增長模式為主。特大城市主要為各省份發達地區，該類城市建設用地未達到飽和狀態，但城市問題相對較多，建議要注重城市精明增長的運用。大城市、中等城市，城市用地尚有余地，但城市問題也已凸顯，需要融入精明增長思想，根據城市建設需要有序向外擴展。小城市為三線城市，其經濟、社會還有待發展，需要城市向外蔓延來推動。在這類城市中，當前還是以城市蔓延為主，但需要明確的是，在向外擴張的過程中，必須尊重自然生態條件，做到“有序”蔓延，同時還要輔以精明增長思想，以更好地避免無序蔓延帶來的嚴重的城市問題。

3.3 精明增長與蔓延發展的關系正確內容

在處理城市精明增長與蔓延發展的關系時，最重要的就是把握城市建設發展中二者的“度”，從而更好地實現城市可持續發展。下文筆者繼續從城市規模角度入手，列舉正確把握精明增長與蔓延發展關系的相關建議：

3.3.1 超大城市及特大城市

在當前新型城鎮化的背景下，這類城市的發展空間所剩無幾，城市問題較多，城市居民的生產生活質量急需提升。①需要整理存量土地，開發新的提地資源，提升土地價值，改善環境質量，促進城市經濟社會發展。②要挖掘城市潛在資源，從而提升城市品質，促進土地的集約、高效利用。

3.3.2 大城市及中等城市

這類城市的人口及土地規模比例基本處于較為適宜的程度，隨著經濟發展程度的提高，有利于提升城市居民的生活品質。所以此類城市，可適當增加城市建成區的面積，方便轉接大城市或特大城市的產業轉移，以中高端產業發展為主。同時，應積極借鑒中外大城市發展的經驗，積極解決已經出現的城市問題。

3.3.3 小城市

小城市的主要城市問題是環境污染。究其原因：①為了發展經濟開設了很多有污染的企業；②城市居民缺乏環保意識。小城市的發展可以在一定程度上擴張規模，但特別需要注重保護生態環境，同時也要吸收精明增長理念，在城市蔓延中注重土地的集約、高效利用，采用可持續的發展方式，從而適應新型城鎮化的發展趨勢，發揮其在城鎮化中的巨大后勁。

4 結論和對策

在研究新型城鎮化背景下我國城市精明增長與蔓延發展的關系時，不可割裂看待精明增長與城市蔓延，這兩者是城市發展過程中不可或缺的階段，有相互交織、相互依存的關系，對各地城市發展都有一定的意義。

4.1 加強城市精明增長理論內涵的研究

目前學者雖在精明增長的定義上有諸多闡述，但未就城市精明增長的內涵與外延達成統一共識。因此，應從城市精明增長理論提出的背景、涉及的國家體制、研究范疇等方面進一步加強對城市精明增長的定義、原則、策略、目標等內容的研究。

4.2 注重城市精明增長與城市空間發展定量化的研究

總體上看，目前這部分研究僅僅將精明增長理論的一些原則與策略引入到城市空間研究中，沒有深入挖掘精明增長理論的內涵與實質，只是從土地政策上提出了一些建議或措施，定量化研究不足，與精明增長結合不緊密。因而，應借助“3S”技術加強這方面的定量化研究。

4.3 深化土地精明利用模式與策略的研究

精明增長理論提出了一些有關土地利用的策略，如城市增長邊界、分區引導、土地的混合使用、廢棄地再利用等，但大部分研究只是從宏觀的土地管理的角度進行闡述，并將其應用于城市土地利用與區域土地資源優化配置中，而有關土地精明利用的具體措施與模式研究較少，綜合性和系統性研究不足。應在這方面的研究進一步加強，優化土地資源配置，推動城市精明增長。