農村集體經濟組織立法應關注的四個重要問題
——農村集體經濟組織立法研討會綜述

2018年12月25日，農業農村部政策與改革司在海南省海口市組織召開農村集體經濟組織立法研討會，來自農業農村部管理干部學院、中國農業經濟法研究會、海南大學、中國人民大學、上海市農村經濟學會、廣州大學、廣東外語外貿大學土地法制研究院、浙江大學土地與國家發展研究院、浙江農林大學中國農民發展研究中心、山東政法學院等科研機構的專家學者，以及浙江省、安徽省滁州市、廣東省佛山市南海區等地農業農村部門的負責同志參加了研討。

一、關于農村集體經濟組織法的調整對象

與會代表圍繞農村集體經濟組織立法的調整對象是由生產隊、生產大隊、人民公社及其改制形成的各級社區型農村集體經濟組織，還是僅指通過農村集體產權制度改革成立的經濟合作社、股份經濟合作社等新型集體經濟組織，抑或是包括供銷合作社、信用合作社等在內的廣義集體經濟組織等問題進行了深入討論。

多數與會代表認為，農村集體經濟組織法的調整對象應為社區型農村集體經濟組織，不能把所有類型的集體經濟組織全都納入進來。依照我國《憲法》規定，農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，都是社會主義勞動群眾集體所有制經濟，但不一定都要規定在農村集體經濟組織法中，否則內容將過于龐大，集體經濟組織的共性規則將無法提煉。這些集體經濟組織可由專門法律予以規定，無需在農村集體經濟組織法中再加以規定。部分代表認為，農村集體經濟組織法的調整對象應當放寬。集體經濟組織的核心內涵為：部分勞動群眾共同所有，合作生產經營，按照集體經濟相關規則分配剩余。按照這三個原則組建起來的合作社等組織，都應屬于集體經濟組織。也有代表認為，首先應當明確農村集體經濟組織法到底是要解決什么問題，究竟是行為法、組織法還是管理法。如果將其定性為綜合性法律，則應將各類集體經濟組織全部包括進來，但這種做法可能會導致本法大而全，極大增加立法難度。

二、關于農村集體經濟組織的法人屬性

與會代表圍繞如何界定農村集體經濟組織的法人屬性，如何規范農村集體經濟組織登記制度，如何設計農村集體經濟組織參與市場活動的行為能力、破產能力、責任財產范圍等問題進行了深入討論。

關于集體經濟組織的法人屬性和市場行為能力。有的與會代表認為，農村集體經濟組織既是依法獨立經營的市場競爭者，也是社會管理服務的參與者，具有生產、安全、環保等社會管理服務職能。也有代表認為，農村集體經濟組織的市場化應是有限的，鑒于目前農村集體經濟組織承擔著大量公共職能和社會保障功能，不能完全放任其參與高風險投資項目。

關于集體經濟組織的責任財產范圍。多數與會代表認為，集體土地所有權應納入農村集體經濟組織的財產，但是不屬于責任財產，不能以其承擔民事責任。有的代表認為，基于“三權分置”的權利構造，集體土地使用權尤其是“四荒”地、經營性建設用地的經營權和收益權可以作為責任財產來承擔債務。

關于集體經濟組織破產能力問題。部分與會代表認為，目前，民事主體中具有破產能力的僅有企業（包括企業法人和合伙企業），基于制度風險的規避和農村集體經濟組織的現實考量，對其不宜適用破產制度。也有代表認為，農村集體經濟組織作為市場主體應具有破產能力，在破產財產執行過程中，因集體土地所有權不能變價轉讓，無法納入破產財產范圍，但土地經營權和收益權可以用于破產清償。

三、關于農村集體經濟組織的成員身份確認

與會代表圍繞農村集體經濟組織成員身份的確認程序、原則、標準，法律條文的設計與表達，農村集體經濟組織成員的管理等問題進行了深入討論。

關于集體經濟組織成員的認定方式。部分與會代表認為，應以法律規定為主、民主意定為輔，處理好強制和自愿的關系。一方面，可以通過法律規定，為集體成員身份確認提供一個宏觀原則的制度框架；另一方面，對于一些特殊、疑難問題，可以交給農村集體經濟組織進行民主決議，但民主議定也應堅守一定的底線，如不得侵犯弱勢群體利益等。也有代表認為，對農村集體經濟組織成員身份確認，應當考慮司法和執法的成本，考量農民對立法的接受度和執行度，建議交由自治決定，不宜由立法強制規定。

關于集體經濟組織成員的認定標準。部分與會代表認為，僅用戶籍關系、生活保障、承包關系、履行集體義務等單項標準都存在問題，應當區分集體成員身份取得的不同方式和類型，分別確定相應的成員身份標準。有的代表認為，應當以戶籍為第一或唯一認定標準，同時將生活保障作為重點考量的特殊標準。對于民主表決、自愿加入的特殊成員身份確認，應當設置一定的加入條件，如依據當事人意愿、經出資有償取得、先退出原集體經濟組織等。也有代表認為，通過一部法律不可能解決現實中集體成員身份確認遇到的所有問題，相比實體正義，農民群眾更加關注程序正義，農村集體經濟組織法應重點對集體成員身份確認的原則、程序等作出規定，至于成員身份確認的具體標準可以由本集體經濟組織民主討論決定。

四、關于農村集體經濟組織的內部治理

與會代表圍繞如何界定和歸納農村集體經濟組織的本質特征，如何對農村集體經濟組織的組織機構、股權設計、資產財務管理等內容進行制度設計和立法表達等問題進行了深入討論。

關于農村集體經濟組織的職能與治理。部分與會代表認為，目前農村集體經濟組織的治理機制存在“政經分開”難以實現，重靜態結構、輕動態機制，少數人、內部人控制現象突出，法人章程偏形式主義，外部治理不健全等問題。有的代表認為，農村集體經濟組織立法和制度設計應當堅持“政經分開”。目前實踐中普遍存在的政經不分的模式，不符合現代企業制度，由此形成的治理結構也不符合未來發展方向。也有代表認為，不宜一概否定農村集體經濟組織的政經不分。一方面，應當區分不同地區的實際情況，不強行推“政經分開”；另一方面，就集體經濟組織的實際運行和鄉村治理而言，現階段實行“政經分開”也存在一些問題和缺陷。還有代表認為，農村集體經濟組織兼具營利性和公益性，既是個經濟組織，又是個社會組織。由于集體經濟組織需要履行公益性的社會管理職能，政府應當對其采取一定的政策扶持，同時也要對其進行合理干預，所以在立法過程中，如何界定合理干預的“度”就非常重要。

關于集體資產股權設置。部分與會代表認為，從地方經驗來看，是否設置集體股，主要依據應為是否保留了村建制，保留村建制的地方可以設置集體股，否則就不設集體股。集體股是否設置、設置多少，均應尊重集體成員的選擇，但股權比重不宜超過百分之二十。有的代表認為，廣東南海在改革實踐中，實行一人一票、按戶分紅制度，主要考慮是，農村集體經濟屬于公有制經濟，其宗旨是實現共同富裕，因此，在集體決策和利益分配中，不宜根據出資數額和股權數量進行區別化配置，否則將造成更大的貧富差距。若欲以出資數額和股權數量進行權益分配，則可以選擇組建公司等市場主體，不必通過集體經濟組織實現。

（本文由農業農村部政策與改革司集體資產處供稿）