鄉村振興戰略下的北京農村發展路徑研究
——基于黑山寺村的分析

文/葉曾 李紀宏 張旭

一、前言

黨的十九大提出的“鄉村振興戰略”，是解決新時代人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的重大戰略部署，也是新時代解決我國“三農”問題的根本性戰略舉措，將產生巨大的實踐動力，具有深遠的意義。從農村發展建設的實踐經驗來看，鄉村振興的重點、難點和希望在村級基層。近年來，北京市推進美麗鄉村建設，持續加大農村改革力度，在率先全面實現小康、城鄉融合發展、生態文明建設等方面做出了積極的努力，“三農”各項工作持續向好發展。在新的戰略要求下，如何在前期美麗鄉村建設的基礎上，全面實施鄉村振興戰略，扎實做好鄉村改革、鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等工作，需要我們有更加深入的思考。

二、管中窺豹，從黑山寺村看北京農村發展的普遍問題

黑山寺村隸屬于北京市密云區溪翁莊鎮，清末發展成村。村莊依山而建，毗鄰唐代大云峰禪寺，一山一寺，黑山寺村因此得名。黑山寺村作為北京廣大農村的一個縮影，在美麗鄉村的建設中，走出了一條兼具統一性與個性化的發展之路，在黑山寺村踐行鄉村振興戰略，也是北京探索鄉村振興之路，實現美麗鄉村到鄉村振興飛躍的積極嘗試。

（一）發展基礎與發展優勢

人口情況。村莊現有農戶90戶，農業戶籍人口共190人。年齡構成上，45歲以上中老年人占46%，18-35歲青壯年僅為15%，老齡化現象嚴重；學歷結構上，初中及以下學歷占69%，受教育程度普遍偏低。

土地利用。村莊土地總面積5807畝，其中林地5074畝，耕地222畝，建設用地和四荒地511畝。村內公共區域面積114畝，住宅區面積約130畝，共67處院落。

經濟發展。村內目前無集體經濟，村民收入主要來自外出打工、房屋出租和經濟作物種植，收入水平在全鎮14個行政村中排名末位。近年來，在政府幫扶下，村民收入逐年提升，2016年人均年收入達到1.86萬元，但在全市農村地區中仍屬中低收入水平。

資源稟賦。黑山寺村地處云蒙山支脈五座樓山腳下，是密云區云蒙風情大道上的重要節點，緊鄰密云水庫和云龍澗自然風景區，區域林木覆蓋率達到64%，生態資源優勢突出。另外，村內始建于唐代的大云峰禪寺、明朝古城堡，以及周邊保留較完整的明長城烽火臺等豐富的歷史人文景觀，也積淀形成了黑山寺村獨具特色的文化氛圍。

（二）發展成就與發展經驗

以黨建為先，強化基層組織建設。針對村兩委班子相對薄弱的問題，市發展和改革委員會選派優秀干部駐村擔任第一書記，建立長效幫扶機制，重點圍繞兩委換屆、完善制度、規范議事程序、加強黨員隊伍建設等方面，與村“兩委”班子共同開展了一系列富有成效的工作，在進一步充實基層黨委力量、加強基層組織建設的同時，也為黑山寺村高起點發展搭建起一個全新的平臺。

以發展為要，明確產業發展方向。推進社會主義新農村建設，關鍵還是要靠發展。黑山寺村依托村莊及周邊區域自然、人文資源優勢，確定了民俗旅游產業發展方向。近年來，在區、鎮兩級政府支持下，先后發展了20個民俗戶從事“農家樂”經營活動，同時采用租賃方式，盤活利用7處閑置房屋發展精品民宿，并交由社會企業經營，具備一定民俗旅游產業發展基礎。

以文化為魂，倡導鄉村文明風尚。社會主義新農村是農村“三個文明”的有機統一體，需要在發展農村經濟的同時，更加注重人的和諧發展，以文化為紐帶，推動農村社會的全面進步。黑山寺村依托“文化大講堂”等陣地，積極開展讀書會、文體活動等文化活動，凝聚人心，活躍村莊氛圍；建立長效培訓機制，加強村民文化知識、生產技能等培訓，提高村民綜合素質。

以制度為本，完善村莊治理體系。制度建設貫穿于各項工作之中，是完善村莊治理體系，提升村莊治理水平的重要保障。黑山寺村以規范化、制度化為方向，修訂完善村規民約，建立“門前三包”、“環保積分”、“拆違清亂”等環保制度，完善村民代表聯絡戶制度，實現制度規章全覆蓋，做到事事有章可循、有規可依，形成了村干部、村民代表、村民參與村莊治理的制度保障。

（三）發展瓶頸與發展訴求

人口空心化，成為阻礙農村發展的關鍵因素。黑山寺村青壯年勞動力全部外出務工，導致在年齡階層上出現了嚴重的斷層現象,勞動力明顯衰退，嚴重削弱了村莊發展動力。勞動力流失、人口結構老齡化、思想觀念落后,已經成為制約黑山寺村發展的關鍵瓶頸。隨著人口的大規模流動,北京農村人口發生了巨大的結構性變化，在傳統農業型村莊,隨著勞動力向二三產業和城鎮轉移,農業勞動力老齡化、農村空心化的問題日益加劇。2016年北京農村居民中60歲以上的人口占總居住人口的30%,超出國際老齡化標準20個百分點。人口空心化，成為阻礙農村發展的關鍵因素。

土地經營不善，成為阻礙農村發展的絆腳石。黑山寺村多個地塊被外部工商資本承包，隨著物價水平上漲和國家政策變動，該部分土地租金收入已嚴重脫離當前市場價格水平，影響到農民的利益。同時這些地塊存在多個承包主體,且開發利用效率不高，短期內又無法回歸村集體，一定程度破壞了黑山寺村土地的整體性，加大了土地資源整合難度，制約了村莊產業的規模化發展。在城鎮化進程中，工商資本成為推動農業現代化的重要力量。2014年北京市集體土地資源清查數據顯示，工商資本租賃經營集體農地的共有1.73萬個經營主體,租賃經營集體農地面積120.03萬畝，占全市農地總面積的19%。2016年對北京市76個村抽樣調查顯示，15.8%的村引入了工商資本參與農宅經營。然而，也的確存在一些工商資本進入農村圈占土地，違背村民意愿，從事去糧化、非農化經營，損害了農民權益和農村的發展。

基礎設施滯后，成為阻礙農村發展的物質因素。在新農村建設過程中，黑山寺村基礎設施水平得到了大幅提升，基本上可以滿足現階段村內生產、生活需要。但由于缺乏養護維修資金和運行管理機制，供排水、道路等基礎設施陳舊落后，破損失修現象突出，難以支撐黑山寺村未來產業發展需求。從更大的范圍來看，北京市農村地區的基礎設施建設與管理與中心城相比仍有較大差距，城鄉規劃建設依然還保持著注重城鎮地區建設的慣性。2016年全社會基礎設施投資中，農村基礎設施投資僅占18%，農村地區基礎設施建設資金嚴重缺乏。其中，環境基礎設施的滯后尤為明顯。相關調研結果表明，50%的村莊未全面實現垃圾密閉化收集集中處理，10%的村莊生活垃圾隨意處理，50%的村莊內污水無序排放，幾乎全部村莊雨污混排，無污水處理設施。

集體經濟薄弱，成為阻礙農村發展的動力因素。2010年以來，在區、鎮支持和推動下，黑山寺村依托自然環境優勢，積極響應區委區政府號召，明確產業發展定位，著力發展鄉村旅游產業，取得初步成效。但由于缺乏產業基礎和有效發展機制，民俗旅游組織化程度低，民俗戶基本處于“單打獨斗”狀態，經營檔次處于低端水平，面對不斷提升的農村旅游需求，黑山寺村民俗旅游提檔升級的發展步伐緩慢，“自身造血”能力偏弱。從北京的總體情況看，農村集體經濟發展與城鄉一體化發展的形勢還不相適應。全市在冊的新型村集體經濟組織中，以一產為主的村占55.8%，這些村集體收入普遍偏低或者沒有收入，在改革中只進行了人員界定和清產核資，不能進行股份量化和分紅；以二產為主的僅占2.2%，并且多以小型建筑構件加工為主，缺乏可持續性和競爭力；以三產為主的占到42%，其中80%又以土地和房屋出租等“瓦片經濟”為主，產業結構單一，運行管理不規范，在城市化進程中難以持續穩定。因此，加大對村集體經濟的扶持力度，拓寬集體經濟發展空間仍然是今后一項緊迫的任務。

三、動中窾要，從鄉村振興戰略看黑山寺村的發展要點

鄉村振興戰略是在掌握城鄉發展變化規律、深刻認識城鄉關系基礎上提出的重大戰略，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。黑山寺村的發展，需要站在新的歷史背景下，認真領會鄉村振興戰略的新內涵、新要求、新標準，積極謀劃鄉村振興的政策舉措和具體路徑。

（一）與鄉村旅游相結合，打造產業興旺的高地

產業興旺是鄉村振興的基礎。集體經濟的缺位是黑山寺村發展的主要瓶頸，自給自足的“農家樂”模式在發展規模、經營管理、服務品質以及與需求對接等方面都不具備可持續性，必須在特色產業的培育和產業的融合上做文章。

明確產業定位。依托村莊及周邊區域自然、人文資源優勢，重點培育民宿旅游產業，帶動有機農業、休閑觀光、傳統手工業等相關產業發展，形成層次分明、相互融合、多點開花的特色產業發展格局。

創新發展模式。依托農宅院落資源，引入社會資本，采用“村民出房、合作社入股、企業經營、政府服務”模式，在尊重村民意愿的基礎上，引導民宿旅游產業發展模式由分散經營向組織化經營轉變。

加大政府的支持力度。實施密云西線旅游節點——云龍澗風景區改造提升工程，改善基礎設施條件，增強密云西部區域旅游功能，形成與黑山寺村優勢互補、客流共享、共生共榮的發展態勢。

（二）與環保工作相結合，打造生態宜居的勝地

生態宜居是鄉村振興的前提。黑山寺村的生態環境具備先天優勢，在村莊的發展過程中，要牢記“金山銀山不如綠水青山，讓綠水青山變成金山銀山”的理念，減少對環境的破壞，讓村民生活環境盡快“綠”起來，“美”起來。

在農村環境治理實施上下功夫。綠化美化村莊道路兩側、公園節點、宅前屋后等區域，增加水系小品等元素，豐富村莊植被結構和色彩效果；統一美化民宅外立面和屋頂，形成一致風格；大力建設農村污水治理設施，加快建立完善農村生活污水、垃圾處理體系，使村莊生活環境更清潔。

在完善環境管理制度上下功夫。依托村民自治，建立“門前三包”、“環保積分”兌換日用品、拆違清亂等環境管理制度，充分發動和調動村民，積極參與環境建設與保護。

在提升農民環保意識上下功夫。開展農村環境宣傳教育，通過全方位、多層次的環境教育幫助農民樹立科學的環境價值觀，讓農民樹立強烈的環境意識。

（三）與改革創新相結合，打造生活富裕的寶地

生活富裕是鄉村振興的目標。黑山寺村許多年輕人背井離鄉外出打工，究其原因是單純的農業生產無法讓農民的“錢袋子”鼓起來。“小康不小康，關鍵看老鄉。”要充分把握鄉村振興政策契機，大膽創新，加快村民致富的步伐。

盤活資源促增收。組建農宅合作社，依托農宅院落資源，引入社會資本，采取農宅使用權入股方式，對閑置農宅進行統一開發利用，發展精品民宿及相關產業，加快村民變股民、資源變資本、資金變股金步伐，增加村民財產性收入。

提高效益促增收。組建農地合作社，按照土地所有權、承包權、經營權“三權分置”原則，將村內耕地經營權統一流轉至合作社，組織發展有機生態農業，依托民俗旅游合作社，將民俗旅游發展與有機生態農業發展相結合，培育農產品初加工產業，實現產業融合發展，有效提高農產品附加值，增加村民生產性收入。

精準扶貧促增收。按照“一戶一招”的原則，制定精準幫扶措施，對黑山寺村現有低收入戶進行精準幫扶，助推貧困農戶脫貧奔小康。

（四）與精神文明相結合，打造鄉風文明的福地

鄉風文明是鄉村振興的象征。要將黑山寺村的鄉村文明與鄉村建設相融合，全面提高村民的思想觀念、道德素質和科學文化水平，不要讓黑山寺村變成“留守的農村”“荒蕪的農村”，涵養住更多的文明源頭活水。

推進思想道德建設工程。全面準確地宣傳中央強農惠農的重大政策，讓黨的理論創新成果走進農村、走進農民，讓社會主義核心價值觀主導村民的思想潮流；開展“星級文明農戶”“五好文明家庭”等評選活動，激發農民的家庭責任感和榮譽感。

建好農村宣傳文化陣地。積極開展讀書會、文體活動、才藝比賽等內容豐富、健康向上、喜聞樂見的文化活動，豐富村民業余文化生活，提高村民素質和農村文明程度，凝聚人心，活躍村莊氛圍；充分挖掘鄉村文化特質，讓鄉村文化活起來，留住鄉村之“魂”，推動農村移風易俗，改變不良的生活習慣，形成良好的社會風尚。

（五）與基層黨建相結合，打造鄉村治理的陣地

治理有效是鄉村振興的保障。把基層治理擺在更加突出的位置，以村級制度不完善、缺乏治理手段以及村民自治意識薄弱等突出問題為突破口，在村莊的治理主體、治理方式上努力創新，帶動黑山寺村治理水平整體提升。

創新基層黨組織工作方式。抓牢抓實農村基層組織生活，嚴格執行“三會一課”、黨員主題活動日、民主評議黨員等制度，以組織生活落地推動農村工作有效落實；選優配強帶頭人，建立健全村級后備干部臺賬，通過結對幫帶、崗位鍛煉等方式，做好村級干部的培養和選拔；用好用足第一書記駐村幫扶工作機制，強化村莊黨組織核心引領作用。

構建多元民主治理新格局。修訂完善村民自治章程，切實調動和保障廣大村民參與村莊治理的積極性,發揮廣大村民在鄉村治理中的主體作用；積極培育經濟發展類、社區服務類、公益慈善類等村級社會組織,充分調動新興社會組織在鄉村治理中的生力軍、黨群關系潤滑劑作用,從源頭上減少社會矛盾,夯實黨在農村的執政基礎。

深入推進農村法治建設。深入開展法治宣傳教育，提高黨員干部和群眾的法治理念和法律素質，扎實推進法治社會建設。開展“法律進鄉村”、“法律大講堂”活動，充分發揮法律顧問作用，為群眾提供法制宣傳、法律服務、人民調解、法律援助等服務，引導“兩委”干部依法管理村內事務，群眾依法維護自身權益。

四、由點及面，從黑山寺村的發展看北京鄉村振興之路

如何落實好鄉村振興戰略，黨的十九大報告提出了總體理論框架和戰略部署。在具體實施過程中，需要對標鄉村振興戰略的要求，聚焦關鍵問題，走好北京的鄉村振興之路。

（一）鄉村振興，黨建為先

火車跑得快，全靠車頭帶。辦好農村的事，實現鄉村振興，關鍵在黨。堅持和完善黨對“三農”工作的領導，是實施鄉村振興戰略的政治保證。一是健全黨的農村工作體制。堅決落實中央農村工作會議精神，鞏固完善第一書記駐村幫扶機制，形成黨內自上而下的“三農”領導機制和工作班子。二是加強農村黨支部規范化建設。全面推行“一規一表一冊一網”，著力構建農村黨支部“B+T+X”體系。（該體系包括標準、特色、先進三個方面的內容，旨在建設既有統一標準，又體現不同領域和地區特點，還充分尊重基層實踐創造的基層黨支部。）三是加強反腐廉政工作力度。結合地方監察體制改革，構建包括村干部在內的反腐廉政全覆蓋；拓寬民主訴求渠道，深化黨務、村務和財務公開，壓縮農村基層腐敗空間。

（二）鄉村振興，規劃為綱

事預則立，不預則廢。鄉村振興戰略是黨和國家的大戰略，必須堅持規劃先行，把規劃放在首要位置。一是堅持系統銜接。全面落實《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》，系統編制村莊布局規劃、建設發展規劃和美麗鄉村建設實施方案，加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。二是堅持因地制宜。結合農村自然條件、資源基礎、經濟社會發展水平，分級分類、一村一策編制規劃；注重農村特色，深入挖掘鄉土、野趣、民俗、古風、時尚等元素。三是堅持以人為本。規劃編制工作要駐村并深入實地調查，充分關注村民的需求，充分尊重村民的意愿，充分征求村民的意見。

（三）鄉村振興，產業為本

產業興，百業興。鄉村振興歸根結底是發展問題,產業興旺是鄉村振興的根本。一是要因地制宜確定鄉村的產業發展策略。依據資源優勢、區位優勢和發展過程中積累的比較優勢,形成符合市場需要的產業結構,著重發展特色產業。二是促進農業與文旅產業的深度融合。充分挖掘農業的多維功能, 利用田園風光、山水資源和鄉村文化，大力發展各具特色的農村生態旅游、鄉村休閑旅游、民俗旅游和農業傳統體驗游，打造美麗鄉村最亮處、市民休閑好去處。三是加快農業供給側結構性改革。堅持走特色效益農業發展路子, 宜農則農、宜林則林、宜游則游，發展多種形式適度規模經營, 增強供給結構的適應性和靈活性。

（四）鄉村振興，人才為魂

事靠人做，業由人興。實施鄉村振興戰略，必須破解人才瓶頸制約。一是要充分挖掘農村實用人才的“寶藏”。加強農村專業人才隊伍的選拔與培養，大力培育新型農民，打造一批懂農業、愛農村、愛農民的“鄉土專家”。二是要挖掘人才需求導向。加大政策配套力度，打造適應農村發展的人才政策體系，增強農村人才集聚效應，實現“吸引人才—留住人才—激發人才潛能”的閉環流動。三是開展現代農民培訓工程。加大農村技能培訓投入力度，做好農業生產技術、法律法規、經營管理等知識和技能的培訓，培養一批有文化、懂技術、會經營的新型職業農民。

（五）鄉村振興，設施為基

鄉村振興的真正短板是基礎設施和公共服務設施。必須著眼基本面，深入推進農村補短板惠民生行動。一是推動農村基礎設施提檔升級。通過新建或改擴建集中供水廠、改造村級供水站、更新改造供水管網等措施，更好保障農村飲水安全，不把引水不安全問題帶入小康社會；在抓好已建污水處理設施修復改造的基礎上，根據村落和農戶分布，采用“城帶村”“鎮帶村”“聯村”“單村”等模式，集中或分散建設污水處理設施；進一步加強“四好農村路”建設，完善路燈、停車場等配套基礎設施；推進“智慧鄉村”建設，完善農村信息化基礎設施，逐步實現寬帶網絡和移動通信網絡全覆蓋。二是加強農村公共服務設施建設。加強農村衛生、醫療、文化、教育等公共服務建設，提升基本公共服務供給水平；鼓勵建設養老機構、老人日托中心、居家養老照料中心等，提升農村基本養老服務水平；推進農村社區建設，完善農村社區衛生服務中心、村衛生室、文化活動場所、快遞便民服務網點、連鎖便民店等設施，逐步形成以中心村為核心的30分鐘公共服務圈。

（六）鄉村振興，機制為要

體制機制是社會發展活力的總開關,體制順了機制活了,鄉村社會才會活力涌現,各項事業才能夠蓬勃發展。一是深化農村土地制度改革。完善農村土地“三權分置”制度,調整完善對集體所有權、農戶承包權、土地經營權的賦權，防止土地撂荒、地租過快上漲。二是探索盤活農村閑置宅基地有效途徑。在不以買賣農村宅基地為出發點的前提下，以出租、入股、聯營等方式盤活利用空閑農房及宅基地，發展鄉村休閑旅游、養老等三產融合項目。三要鼓勵引導社會資本參與鄉村振興。鼓勵社會資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業、農業服務業、農產品加工業，以及休閑旅游養老等產業，創新利益聯結機制，引導社會資本帶動農民而不是替代農民。