養老PPP模式的發展現狀及前景預測

文/ 蔣旭東 劉暢

目前，我國已經成為世界上老年人口最多的國家，同時也是老齡化速度最快、應對人口老齡化任務最重的國家。十九大報告中指出：積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。其中，運用政府和社會資本（PPP）模式是解決我國養老問題的一種非常重要的途徑。本文對養老PPP模式的發展現狀及前景預測進行了分析研究，以期為我國采取PPP模式促進養老事業發展提供參考。

一、發展現狀

1.當前政策研究

中央及各部委近幾年相繼出臺了一系列政策文件來鼓勵社會力量參與養老服務，如《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）、《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號）、《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號）和《關于加快推進養老服務業放管服改革的通知》（民發〔2017〕25號）等等。

以《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》（民發〔2015〕33號）為例，該文件明確表示，鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務、機構養老服務，推進醫養融合發展，完善投融資政策，落實稅費優惠政策，加強人才保障。

2017年8月，財政部、民政部和人力資源社會保障部聯合發布了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金〔2017〕86號），首次為養老PPP模式的發展提供了直接的政策依據和實施綱領。該文件指出：鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養老服務業供給側結構性改革，加快養老服務業培育與發展，形成多層次、多渠道、多樣化的養老服務市場，推動老齡事業發展。

2.財政部入庫項目分析

自2017年9月起，財政部將全國PPP綜合信息平臺項目庫按項目所處階段劃分為項目儲備清單和項目管理庫。經統計，截至2018年5月末，列入項目庫的養老PPP項目總數為231個，其中列入項目儲備清單的有122個，列入項目管理庫的有109個，歷年入庫項目數量變化見圖1和圖2。

截至2018年5月末，列入項目管理庫的所有行業的PPP項目總數為7231個，其中市政工程和交通運輸類項目數占比最多，分別達到38.50%和14.74%，而養老PPP項目數占比僅為1.51%（如圖3）。

圖1 養老PPP入庫（儲備庫）項目數

圖2 養老PPP入庫（管理庫）項目數

圖3 各一級行業入庫項目數占比

對列入項目管理庫的養老PPP項目進行分析：

①按二級行業劃分，養老由醫養結合、養老業和老年公寓等二級行業構成，其中醫養結合和養老業的項目數量各占47%和45%，見圖4；

②按回報機制劃分，養老PPP項目的回報機制分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費，以可行性缺口補助和使用者付費居多，三者數量占比見圖5；

圖4 養老各二級行業入庫項目數占比

圖5 養老各回報機制入庫項目數占比

圖6 養老各省份（前十）入庫項目數

③按行政地域劃分，山東、湖南和河南的養老PPP入庫項目數量位列前三，而大多數省份的項目數量普遍在5個以內，見圖6。

綜上，養老PPP項目自2016年以來經歷了一段快速增長期，但項目總量仍然偏少，與當前及未來的社會需求量不相匹配。除山東等少數省份外，大部分地區尚未大規模推出養老PPP項目。

二、前景預測

1.供需角度分析

根據《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》，截至2017年末，我國60周歲及以上老年人口數為24090萬，占比達到17.3%，其中65周歲及以上老年人口數為15831萬，占比達到11.4%。《國務院關于印發國家人口發展規劃（2016—2030年）的通知》中又提到，“十三五”時期，60歲及以上老年人口平穩增長，2021—2030年增長速度將明顯加快，到2030年占比將達到25%左右，其中80歲及以上高齡老年人口總量不斷增加。可以看出，我國的老齡化程度已經達到較高水平，并且老齡化人口數量正在以明顯高于世界平均水平的速度增長。

然而，截至2017年末，全國共有養老服務機構2.9萬個，養老服務床位714.2萬張。測算后得出，我國每一千名老年人擁有養老床位數僅為29.6張，遠低于發達國家50～70張的平均水平。除數量不足外，養老服務機構還普遍存在著服務質量水平偏低、設施功能不完善等問題，實際利用率并不高。

隨著我國老齡化問題的日益突出，大力發展養老服務業將成為釋放經濟活力和維護社會穩定的重要舉措。養老PPP模式的應用能夠有效激發社會活力，提高養老服務供給效率和能力，具有廣闊的市場需求。

2.運用PPP模式的優越性

直面我國的養老問題，必須解決兩大難題：第一，錢的問題。我國的養老保險金已經出現缺口并有不斷增大的趨勢，而政府目前的債務率居高不下，很難調配充足的資金用于支持養老行業發展；第二，人的問題。養老需要大量的從業人員，特別是經過培訓的專業服務人才，目前這方面從業人數缺口很大，年輕人“不會干也不愿意干”，寄希望于通過政府“招人、養人”來補足，效率不高也不現實。

運用PPP模式能夠在很大程度上解決上述難題：第一，作為一種投融資行為，PPP模式能夠利用未來可觀的運營收益和適量的政府補貼來覆蓋建設運營階段的成本投入及合理利潤，有效降低政府當前的支付壓力，真正實現項目全生命周期的“物有所值”（Value for Money）；第二，引入社會資本按照現代企業制度的要求組建成立項目公司，通過完善的企業管理制度和優厚的薪酬體系真正做到“招人、用人、育人、留人”。此外，PPP模式通過政府和社會資本的通力合作，發揮社會資本的運營優勢，提高項目運轉效率，讓政府回歸監管者的角色，最終實現養老服務業的健康穩定發展。

3.因地制宜、探索多元化發展

養老服務體系總體上由居家養老、社區養老和機構養老三個部分有機構成。目前，財政部入庫項目大多側重于機構養老領域，以養老院、福利中心和醫養中心居多。實際上，受傳統文化影響，我國目前的養老模式仍以居家養老為主，隨著社會的不斷發展，社區養老很有可能成為聯系家庭和社會的重要紐帶。《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》（國辦發〔2011〕60號）中也提到，社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐。因此，建議各級地方政府基于自身實際情況，因地制宜，探索建立與社會需求相契合的多層次養老服務體系。

PPP項目通常投資額較大，而養老類的單體項目往往體量不大。為了有效形成規模效應，避免行業過于集中產生惡性競爭，可以嘗試將單體項目以多種形式組合打包做成單個PPP項目，譬如：

①一定行政區域內的社區或居家服務項目整體打包，如贛州市章貢區社區居家養老服務中心PPP項目，該項目由72個社區（村）居家養老服務中心打包而成，為當地約11萬名老年人提供養老服務。

②居家、社區和機構養老組合打包，如山東省煙臺市蓬萊市智慧健康養老服務PPP項目，該項目包括社會福利服務中心、醫院、養老商業中心和居家養老配套等，使產品從單一的養老功能衍生出休閑、養生、人文、醫療等功能。

三、結束語

養老PPP模式的應用是解決我國當前及未來社會養老問題的一種非常有效的方式，具有廣闊的市場需求。政府和社會資本應響應政策文件要求，加大落實力度，因地制宜、探索多元化發展，共同推進我國養老服務業的高質量深層次發展。