濕地自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃探討

張軒波 徐峰 陳佳秋 張霞 王怡道 熊依依 安樹青*

（1 南京大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院濕地生態(tài)研究所，江蘇 南京 210046；2 南京大學(xué)常熟生態(tài)研究院，江蘇 蘇州215501）

濕地是陸地系統(tǒng)和水體系統(tǒng)交互形成的獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng)（濕地國際, 1998），有著“地球之腎” “生物超市”等美稱。基于濕地的重要作用，世界各國紛紛建立自然保護(hù)區(qū)或濕地公園對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。目前，中國已建立577個(gè)濕地自然保護(hù)區(qū)和1 000多個(gè)濕地公園，其中國際重要濕地49個(gè)，國家濕地公園（含試點(diǎn)）705個(gè)，濕地保護(hù)率由10年前的30.49%提高到現(xiàn)在的43.51%（鮑達(dá)明, 2016）。根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案的通知》的要求，到2020年，濕地保護(hù)率將達(dá)到50%以上。雖然我國濕地保護(hù)取得了一定的成效，但影響濕地保護(hù)管理的一些根本問題沒有得到解決，管理制度不完善是導(dǎo)致濕地面積減少和功能下降的一個(gè)直接原因（鮑達(dá)明, 2016）。管理計(jì)劃作為保護(hù)區(qū)開展工作的基礎(chǔ)性文件，可規(guī)范保護(hù)區(qū)的管理行為（鄧維杰, 2015），對(duì)提高自然保護(hù)區(qū)的管理效率具有重要作用（Quan et al, 2011; 秦衛(wèi)華等,2010）。在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，自然保護(hù)事業(yè)受到空前重視，財(cái)政扶持力度不斷增大，制定科學(xué)、合理的管理計(jì)劃有助于保護(hù)區(qū)有效利用各項(xiàng)資源，可為高效管理夯實(shí)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 濕地管理計(jì)劃

1.1 基本要素

（1）管理計(jì)劃的核心內(nèi)容。生物資源和自然環(huán)境管理、行政與后勤管理、科研和監(jiān)測(cè)管理、居民生產(chǎn)生活管理、參觀者的管理。

（2）管理計(jì)劃的服務(wù)對(duì)象。自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。

（3）管理計(jì)劃的管理對(duì)象。用于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)及資源保護(hù)管理的人力、物力、財(cái)力。

（4）管理計(jì)劃的參與對(duì)象。自然保護(hù)區(qū)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)或個(gè)人，包括自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、上級(jí)行政主管部門、社區(qū)共管委員會(huì)、相關(guān)利益方。

（5）管理計(jì)劃的使用期限。3～5年。

1.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)

目前，國際上尚無統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)（李國平等, 2015）。其中，影響最為廣泛的是1997年世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)提出的保護(hù)區(qū)管理有效性的評(píng)價(jià)框架（Hockings, 2000; Ervin, 2003），列出了6個(gè)要素的基本評(píng)價(jià)指標(biāo)。

評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體內(nèi)容：①背景要素：包括廣泛的政策環(huán)境，提供幫助制定管理決策的信息；②規(guī)劃要素：評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取取決于評(píng)價(jià)目的，特別是基于保護(hù)區(qū)系統(tǒng)層次還是單個(gè)保護(hù)區(qū)層次；③投入要素：評(píng)價(jià)達(dá)成管理目標(biāo)所需資源的充足程度，包括人員、資金、設(shè)備及設(shè)施；④過程要素：關(guān)注保護(hù)區(qū)的日常管理問題以及社區(qū)、自然和文化資源的管理狀況；⑤結(jié)果要素：評(píng)價(jià)管理目標(biāo)、工作項(xiàng)目或計(jì)劃的實(shí)施程度，關(guān)注是否按照計(jì)劃開展行動(dòng)以及在計(jì)劃實(shí)施中取得了什么進(jìn)展；⑥效果要素：依照管理計(jì)劃的目標(biāo)來評(píng)價(jià)管理是否成功。效果評(píng)價(jià)需要長期監(jiān)測(cè)，包括系統(tǒng)/區(qū)域生物和文化資源，社區(qū)經(jīng)濟(jì)，系統(tǒng)/區(qū)域管理對(duì)社區(qū)的影響。在最終的分析中，效果評(píng)價(jià)是管理有效性的真實(shí)反映。

1.3 指標(biāo)體系

國際重要濕地的管理體系參照《國際重要濕地管理計(jì)劃指南》；國家濕地公園評(píng)估體系見《國家濕地公園驗(yàn)收辦法（試行）》（辦濕字[2010]191號(hào)）。

1.4 執(zhí)行流程

管理計(jì)劃審批→管理計(jì)劃實(shí)施→管理計(jì)劃實(shí)施的監(jiān)督管理→管理計(jì)劃的調(diào)整和修改→管理計(jì)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)。

1.5 建議反饋

（1）國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃征求意見。包含3個(gè)層次：地方一級(jí)的村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣政府和有關(guān)林業(yè)、環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)等主管部門；省一級(jí)主要包括省級(jí)政府有關(guān)部門，例如省林業(yè)廳、計(jì)委、財(cái)政、環(huán)保、旅游等部門；中央主管部門審核備案。

（2）地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃征求意見。也分為兩個(gè)層次：地方一級(jí)包括村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣政府和有關(guān)林業(yè)、環(huán)保、計(jì)劃、旅游、農(nóng)業(yè)等部門；省一級(jí)主管部門審核備案。

（3）反饋意見的修改形式。由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)需要調(diào)整和修改的內(nèi)容進(jìn)行研究討論，提出調(diào)整意見或修改方案。必要時(shí)，聘請(qǐng)咨詢專家論證，然后按批準(zhǔn)程序報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在未獲批準(zhǔn)的情況下，應(yīng)仍按原管理計(jì)劃實(shí)施管理。

2 濕地管理擬解決的問題

解決一段時(shí)期內(nèi)自然保護(hù)區(qū)面臨的主要問題，做好自然保護(hù)區(qū)管理工作，包括：①主要保護(hù)對(duì)象的保護(hù)：重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物的生存、繁衍問題，統(tǒng)稱為自然保護(hù)區(qū)面臨的威脅；②自然保護(hù)區(qū)的管理：管理技術(shù)、人員及財(cái)力等方面的不足或短缺，統(tǒng)稱為自然保護(hù)區(qū)面臨的限制。

3 編制案例：升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃

3.1 升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)概況

升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)位于安徽南部池州市境內(nèi)，總面積為33 340 hm2。1986年，安徽省政府批準(zhǔn)建立升金湖水禽自然保護(hù)區(qū)；1986年3月，原安慶行署正式組建了升金湖水禽自然保護(hù)站；1997年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立“安徽升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”；2000年，批準(zhǔn)成立升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局；2013年被批準(zhǔn)為國家重要濕地，2015年列入國際重要濕地名錄。

升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)屬亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，是以保護(hù)淡水湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)和珍稀、瀕危鳥類為主體的濕地類型保護(hù)區(qū)。升金湖隨著季節(jié)變化，可分化成水域深湖區(qū)、河流、沼澤、草甸、灘涂、水塘、水田、森林沼澤和灌叢濕地等10余種濕地類型。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，升金湖自然保護(hù)區(qū)有鳥類190種。其中，國家Ⅰ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)鳥類6種，國家Ⅱ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)鳥類15種。每年在保護(hù)區(qū)越冬的水鳥約45種，近10萬只。我國最大的白頭鶴Grus monacha越冬種群和東方白鸛Ciconia boyciana越冬種群在這里棲息，每年在此越冬的鴻雁Anser cygnoides種群數(shù)量約3萬只，這里也是亞太地區(qū)最主要的鶴類、鸛類、雁鴨類、鸻鷸類越冬地之一。由此，升金湖享有“中國鶴湖”“鴻雁之鄉(xiāng)”之美譽(yù)。保護(hù)區(qū)自1986年建立以來，在濕地資源保護(hù)、科學(xué)研究、社區(qū)宣傳教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面做了大量的工作。但因受多方面因素的制約，保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理有待進(jìn)一步提高。

3.2 管理計(jì)劃的目標(biāo)

通過制定科學(xué)、完善的管理計(jì)劃，提高升金湖保護(hù)區(qū)管理的有效性，指導(dǎo)保護(hù)區(qū)2018-2022年的管理工作，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃的階段目標(biāo)，保障保護(hù)區(qū)人力資源、自然資源、財(cái)政資源的合理分配，促進(jìn)保護(hù)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，保護(hù)和維持以升金湖為核心的內(nèi)陸湖泊與水域生態(tài)系統(tǒng)、水生和濕生生物群落、珍稀瀕危特有的動(dòng)植物種類及其棲息地的安全；維護(hù)內(nèi)陸湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性；在保持生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎(chǔ)上，開展與生物多樣性保護(hù)相協(xié)調(diào)的自然資源持續(xù)利用。

3.3 管理計(jì)劃的思路與內(nèi)容

升金湖管理計(jì)劃在遵照國家、省市相關(guān)法律法規(guī)及管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合保護(hù)區(qū)已開展的規(guī)劃與項(xiàng)目，利用資料收集、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、社區(qū)民意調(diào)查等手段開展保護(hù)區(qū)保護(hù)與管理現(xiàn)狀的評(píng)估，提煉出其限制因素和威脅因子。針對(duì)保護(hù)區(qū)存在的問題、面臨的威脅、限制因素和相關(guān)利益者構(gòu)成，提出保護(hù)區(qū)的長期發(fā)展目標(biāo)，通過設(shè)立階段性的短期管理目標(biāo)來逐步實(shí)現(xiàn)，并根據(jù)短期目標(biāo)制定各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。根據(jù)升金湖保護(hù)區(qū)的實(shí)際情況，將升金湖保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃的時(shí)限定為4年。

3.3.1 限制因素 主要包括：①保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)居民數(shù)量較大，人為干擾頻繁；②組織機(jī)構(gòu)、人員配備不足；③工作人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高；④科研監(jiān)測(cè)水平薄弱，獨(dú)立開展科研項(xiàng)目的力量不足；⑤保護(hù)管理宣傳力度還需增大。

3.3.2 威脅因子 主要包括：①漁業(yè)過度開發(fā)。2016年以前存在不同程度的高密度養(yǎng)殖活動(dòng)，直到2017年保護(hù)區(qū)完成養(yǎng)殖圍網(wǎng)全部拆除工作；②非法侵占濕地資源。盡管建立保護(hù)區(qū)以后圍墾現(xiàn)象已大為減少，但2016年以前仍存在一些非法侵占濕地資源的行為 ；③水利影響。涵閘的建設(shè)一方面使湖泊（濕地）與長江的天然連通受到干擾，另一方面導(dǎo)致濕地不再季節(jié)性地被淹沒；④保護(hù)區(qū)內(nèi)歷史遺留和傳統(tǒng)的人為活動(dòng)；⑤環(huán)境污染。如湖泊周邊地區(qū)居民的生活垃圾，養(yǎng)殖殘留廢棄物，農(nóng)田面源污染物等。

圖1 升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃工作思路Fig. 1 Work ideas of the management plan of Shengjin Lake National nature Reserves

3.3.3 短期管理目標(biāo)及行動(dòng)計(jì)劃 根據(jù)安徽升金湖國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，管理計(jì)劃提出了7個(gè)短期管理目標(biāo)及22個(gè)行動(dòng)計(jì)劃。7個(gè)短期管理目標(biāo)主要包括健全管理體制、完善基礎(chǔ)設(shè)施與設(shè)備、開展重點(diǎn)野生動(dòng)物與棲息地保護(hù)工程、有效開展科研與監(jiān)測(cè)工作、提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)、積極開展社區(qū)共管、開展合作、爭(zhēng)取外部支持七大類。每一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃均包含原由論證、內(nèi)容描述、實(shí)施單位、實(shí)施時(shí)間、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資金來源、優(yōu)先程度，具體指導(dǎo)保護(hù)區(qū)建設(shè)的資金、人員、時(shí)間實(shí)現(xiàn)合理分配、有序開展、高效落實(shí)，最后完成預(yù)算的匯總，并對(duì)管理計(jì)劃的調(diào)整與修改提出指導(dǎo)性的意見，保障下一期管理計(jì)劃能夠順利延續(xù)與開展。

4 小結(jié)

自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃制定過程中，以下方面值得考慮：

（1）做好實(shí)地調(diào)研，積極邀請(qǐng)保護(hù)區(qū)、相關(guān)部門、社區(qū)等關(guān)鍵利益相關(guān)者的參與，加深管理人員對(duì)管理計(jì)劃的擁有感和認(rèn)同感。

（2）基于對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)對(duì)象、管理目標(biāo)、管理難點(diǎn)和特點(diǎn)，客觀科學(xué)分析形成管理計(jì)劃的核心內(nèi)容并文本化，避免同質(zhì)性和千篇一律。

（3）加強(qiáng)對(duì)保護(hù)區(qū)過去管理績效的分析總結(jié)，作為后期管理措施的依據(jù)。

（4）在做好資金預(yù)算的同時(shí)，加強(qiáng)資金籌措、加入融資計(jì)劃。

（5）從機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的角度來看，一個(gè)保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)決定了其管理目標(biāo)，從而界定了為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)所必需的工作態(tài)度（責(zé)任心）、操作技能和專業(yè)知識(shí)等能力要素。這些能力要素最終是以科室設(shè)置、人員配置和設(shè)備設(shè)施購置使用的形式表現(xiàn)出來，并以具體的責(zé)權(quán)利清單（崗位職責(zé)或工作任務(wù)書）分解到每個(gè)科室和每個(gè)工作人員，同時(shí)開展培訓(xùn)需求評(píng)估。

（6）詳細(xì)描述和分析這些社區(qū)的特點(diǎn)，避免社區(qū)分析臉譜化。充分了解每個(gè)社區(qū)與保護(hù)對(duì)象和保護(hù)目標(biāo)的具體關(guān)系，并據(jù)此對(duì)所有相關(guān)社區(qū)進(jìn)行管理重要性和緊迫性的排序，識(shí)別出對(duì)保護(hù)區(qū)威脅比較大的社區(qū)及其威脅因素，進(jìn)而提出上述社區(qū)參與的具體行動(dòng)清單，并融入到管理計(jì)劃中，以確保實(shí)施和產(chǎn)生應(yīng)有的成效。