整治鑒定“黃牛”亂象收編“四類外”機構

林茗

12月19日，《上海市司法鑒定管理條例》（以下簡稱條例）經市十五屆人大常委會第十六次會議表決通過。歷時近9個月的審議、調研、修改，兩次赴京與全國人大常委會法工委、國務院司法部就重點問題進行溝通匯報，兩次召開專家論證會、專題協調會就草案關鍵條款進行研究、協調，幾易其稿，條例終付表決。

地方立法：細化補充，適應需求

在司法鑒定管理領域，2005年全國人大常委會頒布實施的關于司法鑒定管理問題的決定對司法鑒定業務的登記管理、主管部門、從業機構和人員條件等作了框架性規定。依據該決定，司法部相繼頒布了《司法鑒定機構登記管理辦法》《司法鑒定人登記管理辦法》《司法鑒定程序通則》等部門規章，為加強司法鑒定活動日常管理、規范司法鑒定執業活動提供了重要的法律依據。

在國家立法的基礎上，需要地方立法結合自身實際進行細化補充，以適應自身司法鑒定行業發展水平、管理實踐、執法難點等方面的個性需求。2018年6月，市委深改組第五次會議審議通過《關于貫徹落實<關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見>的工作措施及分工方案》，強調要積極推動司法鑒定地方立法工作，要堅持問題導向，找準司法鑒定領域的難點、痛點和盲點，制定全流程、全要素管理制度，并在實施過程中不斷調整完善;要著力培養一批高資質、高水平的司法鑒定機構，把上海司法鑒定打造成上海法律服務的重要品牌。為了貫徹落實司法鑒定領域的法律規定以及國家和本市關于加強司法鑒定管理工作的相關要求，制定《上海市司法鑒定管理條例》被正式提上議事日程，列入2019年市人大常委會立法計劃正式項目。

條例嚴格遵循國家法律規定和政策要求，結合近年來司法鑒定管理積累的經驗，針對本市司法鑒定存在的準入門檻低、執業能力參差不齊、執業活動不規范和鑒定“黃牛”等“亂象”，在健全完善統一司法鑒定管理體制、完善司法鑒定程序規范、加強“四類外”鑒定機構和鑒定人監管及信息公示、綜合運用多種手段提升監管實效性等方面都作了系統全面的規定。

適用范圍：

活動全覆蓋，對象分類管

全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定明確了省級司法行政部門只對法醫類、物證類、聲像資料類、環境損害類等“四大類”司法鑒定人和鑒定機構實行登記管理。司法部出臺的司法鑒定管理領域規章也大都圍繞上述“四大類”的管理設計。在上位法和國家相關規定對管理對象的指向都較為明確的情況下，地方專項立法可否拓展，能否將“四大類”外其他鑒定機構、鑒定人也納入管理對象予以規范，一度成為條例起草過程中的焦點。

經過反復研究、論證，對適用范圍不斷調整、推翻、重構之后，絕大多數意見認為，對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別判斷而進行的“四類外”鑒定活動，本質上也屬于司法鑒定活動，納入司法鑒定管理專項立法中予以規范當屬本次立法目的的應有之義，在條例適用范圍的確定上，堅持“活動全覆蓋，對象分類管”的原則，將所有從事司法鑒定活動的機構和人員均納入條例的調整范圍。

具體到相關制度設計，一方面，在堅持健全統一的司法鑒定管理體制的基礎上，對不同類型鑒定機構、鑒定人實行分類管理。對從事“四大類”鑒定業務的司法鑒定機構、司法鑒定人嚴格按照法定的登記條件、程序實行登記管理;對從事“四類外”鑒定業務的其他鑒定機構、鑒定人，則由行業主管部門依照各行業、領域的相關法律、行政法規進行管理。條例還規定從事“四類外”鑒定業務的其他鑒定機構、鑒定人開展鑒定活動，沒有國家或者行業組織規定的程序、標準規定的，參照條例對司法鑒定活動的相關要求規定執行，從而形成制度閉環，減少制度盲點。另一方面，確立“四大類” “四類外”鑒定機構、鑒定人主體信息發布的不同模式。“四大類”鑒定機構、鑒定人由司法行政管理部門統一編制名冊并公告;“四類外”鑒定機構、鑒定人主體信息等則由相關行業主管部門、行業協會通過公共法律服務平臺予以公告;也鼓勵“四類外”鑒定機構、鑒定人通過平臺自行發布其主體信息。

制度設計：

準入嚴要求，管理全方位

司法鑒定作為“證據之王”直接關系到司法審判的公平正義，其核心在于司法鑒定程序的公正與鑒定意見的科學可靠。條例基于“準入嚴要求、管理全方位”的原則，在司法鑒定機構、司法鑒定人從事司法鑒定活動的具體程序上作出較為全面的規范。

在司法鑒定機構、司法鑒定人登記審核環節，條例在明確登記范圍、準入條件的基礎上，通過建立專家評審制度和執業能力測試制度，確保申請登記的機構、人員具備與從事鑒定業務相適應的能力，使登記程序更加嚴格、專業、科學。

在司法鑒定機構委托環節，條例基于保障委托程序公平公正、便于司法鑒定全流程管理、尊重操作實際情況等方面的考慮，明確辦案機關選擇鑒定機構應當遵循公開、透明、公正的原則，并向社會公布具體選擇規則，以保證委托程序的公平公正。對需要委托“四大類”司法鑒定的，備選范圍為全國統一的司法鑒定機構名冊中的司法鑒定機構，其中委托本市司法鑒定機構進行鑒定的，全流程納入本市統一的司法鑒定管理平臺進行管理;對需要進行“四類外”司法鑒定的，賦予已在本市公共法律服務平臺信息公告、發布主體信息的鑒定機構以優先被選的機會，以激發“四類外”鑒定機構向平臺歸集信息的積極性。

在司法鑒定進行環節，條例充分發揮鑒定專家集思廣益的優勢，為重大、疑難、復雜案件提供專業意見支持，從制度上避免重復鑒定帶來的鑒定資源浪費、訴訟成本增加、訴訟時間拖延等后果。條例規定，本市建立完善司法鑒定專家委員會咨詢制度，由相關專業領域內具有高級專業技術職稱并熟悉相關司法鑒定業務，同時具備良好的科學道德和職業操守、健康狀況良好的人員組成司法鑒定專家委員會，接受辦案機關委托，針對特別疑難、復雜、特殊的技術問題以及有較大爭議的鑒定案件，提供專家咨詢意見。

具體措施：手段多樣化，監管重實效

為進一步提升司法鑒定管理的實效性，條例在具體管理措施上，將信息化手段的運用，行業自律管理的強化，部門、行業之間管理工作的溝通銜接等，予以固化確定。

充分發揮信息化手段在司法鑒定管理上的運用。條例規定對司法鑒定案件實行統一賦碼管理，實現對司法鑒定案件實施程序、鑒定材料保管、檢驗檢測數據保存、鑒定意見書形成等全流程監管，從源頭上規范司法鑒定活動。條例還規定司法鑒定機構、司法鑒定人的基本信息、信用信息等相應納入本市司法鑒定信息化管理平臺和本市信用信息服務平臺，最大程度實現司法鑒定信息化監管。

強化行業自律管理的有效性。條例在明確行政監管體制的同時，在進一步強化司法鑒定協會建設，充分發揮行業協會在自律管理、業務指引、職業道德教育、行業懲戒等方面的作用上作了具體規定。

建立司法鑒定工作銜接協調機制。條例根據《最高人民法院、司法部關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》，將本市已經初步形成的司法鑒定管理與使用銜接工作機制予以固化并完善。條例規定，市司法行政部門與辦案機關、相關行業主管部門之間應當加強溝通協調和信息互通，市司法行政部門應當及時將司法鑒定機構、司法鑒定人名冊和其他鑒定機構、其他鑒定人的信息提供給人民法院等辦案機關，人民法院應當將鑒定人出庭作證和鑒定意見采信等情況向同級司法行政部門通報，相關情況通報作為司法行政部門對司法鑒定機構、司法鑒定人定期考核、誠信評價的重要依據。