做大養老服務“蛋糕”

李妮

在市十五屆人大常委會第十五次會議審議市政府關于推進社區養老工作情況的報告時，有的委員指出，“社區養老服務市場是塊誘人的‘大蛋糕。當前的現狀是，市場熱度很高，有很多民間資本躍躍欲試，但想的人多、看的人多、問的人多，真正干的人卻并不多”。

這三個“多”與一個“不多”，真實地描繪出養老服務市場的發展現狀。隨著上海養老服務體系進一步完善，政府、市場兩個輪子協同運轉更加順暢，市場力量在社區養老服務“增量” “增能” “增效”等方面正發揮著越來越重要的作用，廣大老年人多層次、多樣化的社區養老服務需求得到了更好地滿足。但另一方面，不少企業在介入養老服務市場之后，卻發現這個市場并不如想象中的那么“美好”。在市人大常委會社區養老專項監督調研過程中，調研組特意邀請滬上多家社區養老服務市場領頭企業進行專題座談，面對面傾聽市場聲音。這些企業負責人既對現在養老服務市場的“熱度”感同身受，又倒了許多“苦水”，道出了不少難點堵點。

養老服務企業的苦衷

——玻璃門彈簧門現象猶存。近些年，本市各級政府加強“放管服”改革，由政府投資新建或新租賃改造的養老服務設施，原則上均實行公建民營，委托社會力量進行運營。從數據上看，目前全市共有養老機構733家，公辦養老院占一半，主要是事業和集體性質的福利院、敬老院;民辦養老院占一半，主要是民辦非企業的社會組織，經工商登記的企業不足10%。但其中部分社會組織是由街道、鄉鎮、區相關單位設立的，名義上是社會力量運作，背后還是政府操辦，其他純市場身份的企業的競爭力處于明顯劣勢。加之對公建民營項目，政府和相關部門的介入程度比較深、“管”的力度比較大，企業有時會感到束手束腳，難以發揮出足夠的自主性。

針對這種現象，有的企業認為，政府和企業的關系應該是合作伙伴，而不能變成簡單的雇傭關系。另外，有的企業負責人反映，一些街鎮領導更換比較頻繁，對企業承接所在區域內的社區養老服務機構也會帶來一定程度上的影響。有的企業直言與街鎮溝通成本高，不利于產業發展。如，當前單補貼就有運營補貼、建設補貼、開辦補貼、以獎代補等。同樣名稱的補貼，在不同區，甚至同一個區不同街道的落實情況都可能不同，解釋口徑相差也很大。有的機構開業至今近3年未收到運營補貼，查問原因，又如同進了“旋轉門”，要么語焉不詳，要么被“推來推去”。

——盈利模式不成熟不穩定。不少企業負責人都感到，養老服務市場雖然規模比較大，但現在還不夠成熟。社會資本進入這個市場，除了一些無形障礙需要克服之外，如何實現盈利也是一道難關。老年人收入普遍不是太高，消費觀念以節儉為多，養老服務企業要從老年人身上賺錢，難度比婦女、小孩大多了。一些企業滿懷“憧憬”進入養老服務市場，但卻發現要實現盈利困難重重。而對于民辦非企業來說，投資方即使有所盈余，也只能用于業務再發展，既不能分紅，也不能以此抵押貸款。一個在養老行業摸爬滾打多年的企業負責人對此十分感慨。他說，自己作為民辦非企業“被套牢”了，資金只進不出，只講公益，不講回報，雖然享受了政府補貼，但與公辦養老院相比，在政策扶持上卻不能享受同等的待遇，結果就像開車那樣，“一腳踩油門，一腳踩剎車，動彈不得”。

——政策紅利“看得見難摸著”。近年來，國家和本市出臺了一系列扶持養老服務業發展的政策。為落實好這些政策，相關部門在公用事業費用等減免方面，也提出了“清單制管理”方式，對實際從事養老服務但因產權不清、租賃關系復雜等情況享受不到政策優惠的機構，采用由民政部門認定后再享受居民價格收費標準等優惠。盡管做了這么多的努力，但還是有一些企業表示，沒有全面感受到政策關懷的“溫暖”。

今年6月28日，國家財政部、稅務總局等部門發布了《關于養老、托育、家政等社區家庭服務業稅費優惠政策的公告》。但其規定的政策只惠及直接為社區居民提供養老服務的機構，而現在很多社區養老服務機構的運營方大多與政府簽訂的是委托管理協議，也就享受不到這些政策優惠。如果這些運營企業以自己名義提供養老服務，則需繳納企業營業稅和所得稅。如，一家養老服務企業，2018年收入將近550萬元，按照一般納稅戶對待，需要繳稅37萬元左右，雖然數額不算大，但對一家“小本經營”的小微企業來說也是一筆不小的負擔。

——有知名度但還不成規模。經過幾年的發展，本市已經出現了一批從事養老服務的民營企業和社會組織品牌，如申養、福苑、友康等。這些品牌企業的發展，提升了上海養老服務市場的專業化水平，激發了養老服務市場的活力。在調研中，無論是養老服務業內人士，還是人大代表、市民群眾，都感到上海養老服務市場規模巨大，只有進一步朝著規模化、品牌化方向發展，才能從整體上促進和保證養老服務的高質量發展，政府應該在這方面予以更多的關注和扶持。

但站在市場角度來看，有些企業盡管已積累了一定的市場知名度，也感受到了市場對品牌化、規?；洜I的呼喚，卻仍感到擴大經營規模困難重重。如，現在市、區兩級政府對養老服務專技人員、護理員提供補貼，這是件好事，但由于經費管理需要，要求補貼對象的勞動關系必須在相應的養老設施內，運營企業所招聘的專技人員和護理員因而被“鎖定”在一家家的單體機構內，難以進行統一的人力資源調配。而且所經營的社區養老設施大多本身已登記為具有獨立法人資質的民非，政府補貼進了民非賬戶，無法在運營企業的財務流水上反映出來，運營企業名下機構收到的補貼再多，也難以拿出財務賬目上的“真憑實據”來向市場證明自己的實力，制約了其進一步的籌資和市場拓展。

“充分發展”的契機

近日，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》。大家都注意到其中一個重要的措辭變化——“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐（補充）”，變成了“居家為基礎、社區為依托、機構充分發展”。從“支撐（補充）”一變而成“充分發展”，雖然只是幾個字的差別，但對養老機構而言，卻無疑將迎來新的更大的發展空間。針對目前機構發展中仍存在的困難和瓶頸，參與調研的企業建議：

——要創造更加公正公平公開的養老服務營商環境。要把養老服務業作為一個新的經濟發展業態，著力于調結構、抓質量、保增長，不斷健全養老服務市場機制，形成開放公平、競爭有序的市場環境，讓機構充分發展，讓想做的人能真正做成事。建議按照全市改善營商環境的總體部署，對養老服務市場的營商環境作出具體分析評估，進一步界定政府和市場在養老服務中的地位和定位，明確政府的職責和市場的角色，破除招投標等方面的隱形壁壘，使養老服務市場環境能夠進一步得到優化。

——要細化和切實落實各項扶持政策。在相關政策制定過程中，要更多傾聽企業呼聲，針對企業提出的意見訴求，出臺更多可操作的實施細則，切實在運營補貼、稅費優惠、水電氣價格優惠等方面做到公辦民辦一視同仁。要積極服務企業，幫助企業找到合理的、可持續的盈利模式。

——要大力培養行業領軍人物。要完善人才培訓制度，充分利用就業培訓基金，促進校企合作，推動專業技能培訓;健全激勵制度，對從事養老服務業的大中專畢業生給予入職補助，鼓勵高素質人才投身養老服務業，不斷提升養老服務的專業化水平。

——要繼續促進養老服務企業規模經營和連鎖化發展。要把養老服務業作為上海服務品牌的重要組成部分來對待，針對運營企業反映的市場融資、政府補貼方式等堵點問題，研究提出扶持措施，吸引更多市場力量參與，不斷做大養老服務“蛋糕”。