新中國成立70年來我國政府機構改革的演進邏輯與未來展望

摘? ? ? 要：新中國成立70年來，我國進行了11次政府機構改革。回顧改革歷程，主要以政府職能轉變、精簡機構和簡政放權為邏輯線索，改革在轉變政府職能、理順部門間關系和提高法治化水平方面取得了歷史性成就。展望未來，新時代的改革要加強黨的領導，完善配套立法，加大政策宣傳力度，這對實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要的推動作用。

關? 鍵? 詞：政府機構改革;精簡機構;職能轉變;簡政放權

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0012-10

收稿日期：2019-09-03

作者簡介：楊宇（1984—），男，黑龍江慶安人，吉林大學行政學院博士研究生，研究方向為政府治理與公共政策。

基金項目：本文系國家社科基金重點項目“新時代人民對社會公平正義要求的實證研究”的階段性成果，項目編號：18AZZ004;2019年財政部部省共建聯合研究委托性課題“政府債務立法研究”的階段性成果。

“精簡機構是一場革命”，[1]縱觀新中國成立70年來的發展歷程，我國社會發生了前所未有的變化，政府機構也在不斷進行精簡和調整，特別是從1978年改革開放至今，我國政府已經先后進行了8次具有代表性的政府機構改革，改革表現出顯著的周期性特征。政府機構改革是一項復雜的系統工程，因其具有復雜性，經常會涉及到各種復雜的關系，是一個在失敗中不斷前進的試錯過程，梳理其發展脈絡和演進邏輯是改革進程中不可回避的重要議題。這8次改革同新中國成立之初的3次政府機構改革共同構成新中國70年我國政府機構改革的歷程。政府機構改革是一個長期的、漸進的過程，是隨著經濟社會形勢的發展變化動態調整的過程，試圖通過一次改革實現政府機構的最優化是不切合實際的。從新中國成立70年來政府機構改革演進的歷史軌跡看，雖然出現過“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈現象，但是，站在新中國成立70年來的歷史節點，應從全局的視角、用歷史和辯證相結合的思維來審視政府機構改革的內在機理，即我國政府機構改革是為回應各種挑戰以適應國家治理和社會變革的需要而進行的。

一、新中國成立70年來我國政府機構改革的歷史沿革

（一）新中國成立之初政府機構改革的初步探索：集權與放權

一直以來，我國政府機構改革都表現出明顯的自上而下特征。從1952年至1965年，先后進行了3次政府機構改革。1952年的第1次機構改革以加強中央集權為中心，政府機構出現明顯膨脹現象;1958年的第2次機構改革以中央開始向地方放權為特征，同時進行機構精簡合并;1960年的第3次機構改革強調統一領導，中央集權，下放的權力適當收回。這一階段的機構改革以集權和放權為主要特征，以機構精簡和膨脹為主要表現形態。政府機構改革是行政改革的組成部分，“行政改革的直接目的，在于全面提升政府的三個方面的能力：正確地制定和有效地執行公共政策的能力，綜合實施社會公共行政管理的能力，向公眾全面提供公共服務的能力。”[2]所以說，政府機構改革要圍繞行政改革的目的來進行。

第1次政府機構改革（1952—1957年）。1949年10月21日，作為國家政務最高執行機關的政務院（即國務院的前身）正式成立，政務院設置了35個工作部門，管理國家行政工作。1951年12月，政務院頒布《關于調整機構緊縮編制的決定 （草案）》，政務院機構總數確定為35個，這為之后的政府機構改革奠定了基礎。從1952年開始，我國政府開始向有計劃的經濟建設過渡，開啟了新中國成立后第1次較大規模的政府機構改革。這次機構改革的主旨是強化中央統一領導、權力向中央集中。在這一改革階段，政務院的組成部門發生了變化，到1953年底，工作部門由35個增加到42個。同時，增設國家計劃委員會，與政務院平行。總的來說，從新中國成立之初到1953年，政府機構出現明顯膨脹現象。

1954年9月，作為國家最高行政機關的國務院（前稱政務院）宣布成立，標志著我國政府機構改革進入新的階段。從數量上看，明顯超過政務院時期的機構數量，國務院由35個部委機構、20個直屬機構、8個辦公機構和1個秘書廳組成。相比1952年的政府機構數量，這次機構膨脹的規模更為明顯。在1955年和1956年兩年時間內，為了加強對經濟工作的領導，國務院所屬機構由64個職能部門增加到81個，機構膨脹造成中央高度集權，地方要求放權的呼聲不斷高漲。

第2次政府機構改革（1958—1959年）。1958年，國務院開啟第2次機構改革工作，這次改革的主要形式為中央向地方放權，中央開始對管理體制進行改革，將中央直屬的大部分企事業單位下放給地方管理，同時對國務院行政部門進行了精簡調整。這一階段，國務院對所屬機構進行了精簡合并工作，共撤銷合并9個部委、10個直屬機構及兩個辦公室，計21個部門。其中，經濟管理部門精簡力度較大，合并后的經濟管理部門由50個減少到36個。到1959年底，國務院所屬部門減少到60個，小于1954年的規模。從新中國成立到1959年底，我國政府機構經歷了“1949年確立（35個機構）—1952年小膨脹（42個機構）—1954年較大膨脹（64個機構）—1956年大膨脹（81個機構）—1959年底精簡（60個機構）的第一個循環圈”。[3]

第3次政府機構改革（1960—1965年）。從1960年開始，國務院開啟第3次機構改革工作，這一階段改革主要目標是加強中央統一領導和中央集權工作，適當控制權力下放，有些下放的權力在這次改革中要適當收回。到1961年，在“調整、鞏固、充實、提高”方針的指導下，增設了新的工作部門，部分原來撤銷的機構逐漸恢復。到1965年底，國務院工作部門再次膨脹，機構數量增加到79個，其中經濟部門增加最為明顯，由原有的36個部門增加到53個部門，這是新中國成立后的第2次機構膨脹。在這次機構改革中，中央和地方政府還進行了兩次干部精簡工作，主要集中在行政部門和事業單位。從1960年7月開始第一次精簡工作，這次干部精簡工作主要集中在中央一級機關，工作的重點主要集中在事業單位，同時也對行政部門干部進行精簡。從1962年2月開始第2次精簡工作，這次精簡工作主要集中在中央和地方各級機關。[5]

（二）改革開放后的政府機構改革：職能轉變和理順關系

從1978年改革開放到2018年的40年間，我國政府分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進行了8次具有代表性的政府機構改革，平均5年1次。每次改革都是在特定的時代背景下發生，同時肩負著重要的歷史使命。從改革的背景、目標和重點看，這8次機構改革可以分為三個階段，第一階段（1982—2002年）：適應經濟轉型的要求，以精簡機構為重點推動政府機構職能轉型;第二階段（2003—2012年）：在市場經濟體制基礎上，以整合職能和機構為重點優化政府組織架構;第三階段（2013—2018年）：適應新時代發展的要求，以優化協同高效為著力點構建現代政府治理體系。[6]通過改革，有效地回應了不同時期經濟發展和社會轉型的客觀需要。“經濟體制改革的程度決定著政府機構改革的方向和進程。”[7]在改革進程中，經濟建設成為黨和國家各項工作的重心。其中，1982年、1988年、1993年和2018年的機構改革都以黨中央部門和國務院機構改革協同推進的模式進行。從改革方式上看，政府機構的每一次改革，基本上都是按照部署從國務院機構到省、市、縣次第展開、協調推進。

第4次政府機構改革（1982—1986年）。1982年，為促進經濟發展，我國啟動了改革開放之后的第1次政府機構改革。這次改革是在全面開創現代化建設新局面的歷史條件下提出的。為了適應國家工作重心向經濟建設轉移的需要，這次重點改革了領導體制，裁并了黨政工作機構，精簡了領導班子和干部隊伍，著力改變機構臃腫、層次繁多、人浮于事的狀況。這輪改革后，國務院組成部門由52個減少到43個。其中，國務院行政單位人員精簡幅度比較大。1982年機構改革后不久，因工作需要，截止到1986年底，國務院工作部門共設置72個。1982年的政府機構改革以精兵簡政為目標，強調計劃經濟為主，市場調節為輔。

第5次政府機構改革（1988年啟動）。從1988年4月開始，國務院開啟了第5次機構改革，這次機構改革以七屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》為標志，以政府職能轉變為中心。這次改革在轉變政府職能的推動下，政府部門和企事業單位之間的關系更加明晰，各部門之間的職能關系得到理順，職責分工更加明確，同時，組建綜合性的行業管理部門，探索機構改革、轉變職能的途徑，為實行國家公務員制度打下了基礎。這次改革采取自上而下的方式，先中央政府后地方政府，分步實施，逐級推進。以1988年首次提出的轉變政府職能為標志，政府機構的歷次改革都是以此為突破口，緊緊圍繞政府職能轉變進行的。這輪改革減少了國務院組成機構的數量，其中國務院部委數量由改革前的45個減少到41個，直屬機構數量由22個減少到19個。

第6次政府機構改革（1993—1995年）。1992年10月，黨的十四大作出了“下決心進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”的決策，進一步明確“確立社會主義市場經濟體制的改革目標”，將社會主義市場經濟確定為我國經濟體制的主要形式，并提出三年內完成機構改革、精兵簡政的任務。為此，第6次機構改革正式開始。這次機構改革是在國務院機構設置與市場經濟體制不相適應的背景下進行的，改革以轉變政府職能為重點，以政企分開為內容。在轉變政府職能方面，重點加強政府的宏觀管理職能，弱化政府微觀管理職能;在政企分開方面，賦予企業充分的自主權，保障企業經營的有序進行;在機構和人員調整方面，投入較大力度精簡機構和工作人員;在制度建設方面，開始推進公務員制度，用制度鞏固改革成果。從機構數量上看，通過本輪機構改革，對國務院機構數量進行了適當調整，國務院組成部門的數量減少到40個，直屬機構的數量減少到13個，辦事機構的數量減少到5個，非常設機構調整幅度較大，由85個減少到26個。

前6次政府機構改革被稱為“機械式”改革。這種“機械式”改革因為沒有改革政府運行機制和職能，或者說沒有通過機構的撤并、人員的裁減建立一套約束行政行為的機制，因而就不可避免地出現“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”和“越精簡越膨脹”的逆向惡性循環現象。[8]

第7次政府機構改革（1998—2002年）。1997年9月，黨的十五大提出政府機構改革的任務，同時組織力量擬訂國務院機構改革方案;1998年2月，黨的十五屆二中全會審議通過了《國務院機構改革方案》，標志著第7次機構改革正式開始，改革目標主要圍繞制度建設和干部隊伍建設進行。具體來說，建立適應社會發展需要的行政管理體系，進一步完善國家公務員制度，提高行政管理干部隊伍的素質，根據社會主義市場經濟體制需要建立相應的行政管理體制。1998年下半年，我國政府進行了以“轉變政府職能”為中心的政府機構改革，這是建國以來進行的第7次政府機構改革，輿論稱之為“第七次革命”。[9]這次機構改革后，國務院組成部門進行了大幅度調整，由40個部門精簡為29個部門。伴隨著部門數量調整，政府職能也發生實質變化，其中多項職能通過下放到地方、轉移給企業和中介組織等方式進行調整和變革。第7次機構改革要求行政編制精簡50%，這成為歷次機構改革中人員精簡力度最大的一次。機構改革后，國務院各部門行政編制由3.23萬名減至1.67萬名。全國精簡行政編制共計115萬名。

第8次政府機構改革（2003年啟動）。隨著經濟體制改革的不斷深入，政府機構表現出諸多不適，這就需要通過機構改革以適應市場經濟發展的需要，進而不斷推進行政管理體制改革。2003年2月，黨的十六屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制和機構改革的意見》對新形勢下的機構改革提出了明確要求，同年3月，十屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，正式開啟新中國成立以來的第8次機構改革。這次機構改革以加入世貿組織為背景，改革提出了決策、執行、監督相協調的要求，明確了改革的目的、目標和重點。這次改革緊緊圍繞社會經濟發展的突出問題，進一步轉變政府職能。從改革的目的來看，以轉變政府職能為主，通過變革管理方式和推進電子政務來提高行政效率、降低行政成本;從改革的目標來看，政府機構改革服務于行政管理體制的需要，逐步建立科學規范的行政管理體制;從改革的重點來看，主要以宏觀調控為主，加強安全監管能力和水平，具體來說，要改革國有資產管理體制，健全金融監管體系和流通管理體制，加強安全生產監管體制建設。這次機構改革，政府機構總體格局保持相對穩定，除國務院辦公廳外，國務院由29個組成部門調整為28個。

第9次政府機構改革（2008年啟動）。第8次政府機構改革后，我國的行政管理體制改革成效顯著，已經基本適應經濟社會發展的要求，但面對經濟社會的快速轉型，已有的改革不能完全適應新形勢的要求，需要及時做出相應的調整，為此，2007年黨的十七大明確提出“建設服務型政府”的要求，機構改革勢在必行。2008年3月，十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，政府機構改革正式啟動。這次改革通過加快行政管理體制改革來推進服務型政府建設，行政管理體制改革以轉變政府職能、理順部門關系為主要任務，以形成“決策、執行、監管”三位一體的行政管理體制為目標，同時探索大部門體制改革。從2008年開始，政府機構改革進入到“大部制改革”時代。這次機構改革以整合大部門體制為核心，合理配置部門職能，經過改革調整，除國務院辦公廳外，國務院組成部門調整為27個，直屬事業單位14個，正部級機構減少4個，從數量上看國務院組成部門只減少了1個，但各部門職能進行了調整。

第10次政府機構改革（2013年啟動）。2013年，國務院啟動了新中國成立后的第10次政府機構改革。這次政府機構改革以黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》為起點，延續了大部制改革的方向，全會指出：要“貫徹黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能、穩步推進大部門制改革”。這次機構改革強調要處理好政府和市場、政府和社會、中央和地方的關系，深化行政審批制度改革。2013年的政府機構改革是大部制改革的進一步優化，除國務院辦公廳外，國務院組成部門減少為25個，正部級機構減少了4個。這次改革把政府職能轉變擺在更加突出的位置。職能轉變成為貫穿整個改革過程的主線，把簡政放權與強化宏觀管理和事后監管有機結合起來，在一些公眾關心的重要領域的機構調整上邁出關鍵步伐。

第11次政府機構改革（2018年啟動）。2017年，黨的十九大報告中提出“深化機構和行政體制改革”的要求，要“轉變政府職能，深化簡政放權”，這成為新一輪政府機構改革的綱領性文件。2018年2月，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出了深化黨和家機構改革的具體目標，新中國成立后的第11次機構改革拉開帷幕。第11次機構改革是全面推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要，這次政府機構改革以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點，著眼于轉變政府職能，推進重點領域和關鍵環節的機構職能優化和調整。改革要求優化政府機構設置和職能配置;統籌黨政軍群機構改革;合理設置地方機構;推進機構編制法定化;加強黨對深化黨和國家機構改革的領導。機構改革伴隨著政府部門調整，本輪改革將國務院組成部門確定為26個，部門組成更加科學化、規范化。

依據不同的劃分標準，有學者將改革開放后的8次重要政府機構改革劃分為兩個階段：“1982—2013年間7次國務院機構改革，以適應經濟體制改革需要、推動政府職能轉變和理順部門間職責關系、推動行政管理有序運行為主線;2018年的黨和國家機構改革，通過黨的領導地位的加強、政府職能轉變和部門設置改革，將我國的機構改革提升到新的階段。”[10]

二、新中國成立70年來我國政府機構改革的演進邏輯

“中國政府機構改革是一個艱難而復雜的過程，是一個伴隨著失敗而不斷前進的過程。”[11]每一次機構改革都有其特定的歷史背景，是為解決一定時期的經濟社會問題而進行的改革。從新中國成立初期的3次機構改革開始，到2018年的第11次政府機構改革，我國政府機構改革一直持續進行著，并體現出一定的周期性特征，通過改革目標的實現來推動經濟社會發展。我國政府機構改革有其自身的演進邏輯，貫穿改革的一條主線是政府職能轉變，通過職能轉變完成對機構的精簡工作，但機構精簡并不是最終目標，而是要在精簡的基礎上實現權力下放，賦予地方政府機構改革充分的自主權。政府機構改革的邏輯可以區分為“外部邏輯和自身邏輯，以及外部邏輯與自身邏輯之間的關系”。[12]外部邏輯可以理解為政府改革的外部環境因素，從政治、經濟、社會、文化、生態等方面推動政府改革進程;自身邏輯主要強調政府對改革的價值訴求和滿足公眾的現實需要。從政治角度來看，機構改革是行政體制改革的要求，行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分;從經濟角度來看，經濟發展要求政府通過機構改革改變不適應經濟發展的現實狀況，推動社會經濟的快速發展;從社會角度來看，從傳統社會向現代社會的轉型需要機構改革來促進社會的發展進步;從文化角度來看，改革開放帶來了文化的繁榮發展，政府機構必須進行改革才能適應日益開放的文化需要;從生態角度來看，環境污染已經成為全球性的問題，先污染后治理的理念需要摒棄，需要機構改革來調整機構設置，以治理日益嚴重的環境問題。在外部邏輯的推進下，政府自身的價值追求也隨之發生變化，治理理念轉變為“以人民為中心”，著力打造人民滿意的服務型政府成為政府改革的目標。無論是外部邏輯還是內部邏輯，都是在探索政府改革自身的內在規律性，實現政府職能轉變，簡政放權，打造人民滿意的服務型政府。

政府機構改革的核心是適應經濟和社會發展的需要來調整政府機構的結構與運行，重點調整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關系。[13]從改革的歷程來看，“中國政府歷次改革總體邏輯在于簡政放權。”[14]新中國成立之初至改革開放前，我國政府機構改革以建立行政管理體制為主要目標，而轉變政府職能是其核心部分，政府職能從“劃槳”向“掌舵”轉變。政府職能轉變需要不斷引導社會力量參與公眾決策和公共服務供給，政府主要履行的是社會監管職能。改革開放后，各級政府管理國家和社會事務的能力普遍提高，但服務能力還有待增強。2013年之前的政府機構改革焦點放在“簡政”，注重政府機構精簡工作，黨的十八屆三中全會以后，政府改革思路側重“放權”，強調實施供給側改革。綜觀歷次政府機構改革，其基本內涵是通過合并重組，將政府部門原來分散的機構、職能統一起來，形成邊界清晰、運轉流暢的政府結構。[15]從表現形式來看，政府機構改革是以經濟體制改革為主線所進行的行政體制改革，其最終目的是構建人民滿意的服務型政府。[16]

總體而言，新中國成立70年來的政府機構改革是圍繞精簡機構、政府職能轉變和簡政放權的邏輯展開的。政府機構改革的內在邏輯也可以表述為“權力收放導向”的機構改革、“職能轉變導向”的機構改革、“國家治理現代化導向”的機構改革。[17]具體來說，新中國成立之初的3次機構改革主要是以機構的重組和精簡合并為重點，目的是進行中央集權和適當放權。而改革開放后的歷次政府機構改革，體現為被動適應、政府主導、漸進調整、利權糾葛、合并消除、循環反彈的特點。[18]基于機構改革的特點，我國政府機構不斷轉變職能，以適應經濟社會發展的需要。實現轉變政府職能的目的，“必須深化政府內部權力配置改革，形成行政體制內部的三權分立結構，形成合理的權力運行和監督機制，實現有效分權。”[19]因此，政府機構改革要正確處理好政府部門間的權責關系，明確各部門之間職責分工，做到分工明確，運轉合理，監督有效。在政府機構改革的推動下，部門之間職責交叉、決策周期過長、決策成本高的問題才能逐步得到解決，“有令不行，有禁不止，政令不暢”的現象才能從根本上消除。2013年之后政府機構改變側重“放權”，強調供給側改革，這就需要理順政府部門間的權責關系，明確各部門應承擔的責任，深化行政審批制度改革，提高行政效率。在行政審批方面，政務大廳設立行政審批辦公室，避免審批大廳成為“收發室”，進一步優化行政審批流程，簡化審批程序，減少審批環節，細化工作流程。在人員使用方面，健全競爭上崗和輪崗交流機制，強化干部競爭意識和危機防范意識。

三、新中國成立70年來政府機構改革取得的主要成就

新中國成立70年來，我國進行了11次政府機構改革，取得了歷史性成就，積累了豐富經驗，為全面深化改革提供了寶貴經驗。

（一）實現了政府職能的歷史性轉變

轉變政府職能是政府機構改革的客觀要求，是行政體制改革的應有之義。新中國成立初期的政府機構改革發生在計劃經濟時代，因其所處時代環境的影響，機構改革主要以加強中央集權、擴大地方自主權、收回部分下放權力為主，并沒有實現政府職能的根本性轉變。社會主義市場經濟的確立賦予了政府機構改革新的內涵，隨著經濟社會從傳統向現代的轉型，政府職能開始發生轉變。在1988年第5次機構改革首次提出轉變政府職能后，每次機構改革都伴隨著政府職能轉變。改革開放40多年來，我國政府從大包大攬的“家長式”角色定位到履行與社會主義市場經濟體制相適應的職能，再到著眼于治理現代化而構建科學的政府職能體系，其政府職能一直在漸進改變。從一定意義上說，轉變政府職能一直伴隨著我國改革開放的全過程。黨的十六大把“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”確定為政府職能;黨的十八大以來，政府職能轉變以簡政放權作為突破口，重點推進供給側改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用。此外，提供優質的公共服務和維護社會公平正義都是政府職能轉變的現實表現。

（二）理順了政府部門之間的關系

從政府機構改革橫向和縱向上看，政府部門之間存在“條條”和“塊塊”的關系。改革開放以來，通過政府機構改革，調整和改善了部門之間的關系，“條塊”不分的問題得到解決，理順了上下級之間、部門之間的關系，提高了部門之間分工協作的效率。從橫向上看，部門間職責劃分更加明確，實現了權責一致，運行更加順暢。從縱向上看，中央部門和地方部門的權責更加清晰，權力下放更加科學化。2013年進行的政府機構改革，使部門之間的權責關系進一步理順，部門設置更加科學化，減少了部門職責交叉和分散現象。2018年進行的政府機構改革，通過部門調整的方式將職責相近部門進行重組，同時組建了新的政府部門，部門權責關系更加清晰明確。總而言之，歷次政府機構改革都伴隨著權力的集中和下放，這必然對政府部門之間的關系產生影響，隨著機構改革向縱深發展，部門間關系也逐步得到改善，上下級之間、各部門之間的關系更加科學化。

（三）提高了改革的法治化水平

改革需要在法治的框架下進行，有法可依是政府機構改革成功的根本保障。政府機構改革通過相關法律法規規章的制定和實施來推動改革進程，體現了依法決策、依法行政。改革開放以來，政府職能不斷發生變化，依法行政越來越重要，法治化成為改革的客觀需要，法治政府建設將政府機構改革推向了新高度。從政府機構改革總體方案的制訂可以發現，每次改革都是由黨和中央政府進行頂層設計、統籌安排和逐步推進并在政府機構改革總體方案的指導下實施的。這種自上而下的改革安排是政府機構改革順利進行的支撐和保證。我國政府從“全能型”向“有限型”、從“管制型”向“服務型”“法治型”的轉變，就是法治化水平不斷提高、法治政府建設取得的體現。黨的十八大提出“到2020年基本建成法治政府”的目標和黨的十八屆四中全會把“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為全面推進依法治國的重要任務，這一目標和任務的提出，體現了法治政府建設對政府機構改革的重要性和迫切性。

四、我國政府機構改革的未來發展方向

回顧新中國成立70年來我國政府機構改革的發展歷程可見，每一次政府機構改革的側重點都有所不同，表現出明顯的階段性特征，但是，每次政府機構改革都不同程度地推動著經濟社會的發展進步，同時給我國政府部門注入了新的活力，有利于深化行政體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化邁入新的階段。“政府機構改革的內在要義是適應社會主義市場經濟發展和社會建設不斷提升的需要來優化組織結構與運行機制，重點是調整政府與市場、社會三者之間的關系，調整中央政府與地方政府之間的關系。”[20]通過各種關系的調整來變革政府治理模式，轉變治理理念，變革傳統的管制型政府為現代的服務型政府、孤立的封閉型政府為開放的營銷型政府，[21]以此推進國家治理體系和治理能力現代化。政府機構改革的關鍵是轉變政府職能，“轉變政府職能，就要擺脫對傳統經濟發展模式的依賴，政府要從‘無所不為轉向‘有所為、有所不為，從事無巨細的‘全能者轉向以公共服務和公共產品為主的供應者。”[22]回顧過往，政府機構改革的內容經歷了精簡機構、職能轉變、理順關系、職能整合、政府轉型的不同階段;展望未來，政府機構改革的方向隨著歷史的推進具有精簡化、分權化、市場化、國際化、服務化的趨勢。[23]對于政府的許多部門來講，不達到合理的構造，行政改革是永無止境的。[24]筆者認為，新時代的改革將圍繞以下三個方面展開：

（一）加強黨的領導，完善頂層設計

習近平總書記在黨的十九屆三中全會上指出：“深化黨和國家機構改革，是堅持和加強黨的全面領導、加強黨的長期執政能力建設的必然要求。”這深刻闡明了黨的領導、黨的長期執政能力建設同機構改革之間的內在邏輯。[25]改革開放之初，黨和國家機構之間存在黨政分工不明確，黨政不分、以黨代政的現象。“堅持黨對一切工作的領導，是加強黨的長期執政能力建設的根本原則，也是深化黨和國家機構改革的任務。”[26]因此，在未來的改革中，要加強黨的領導，推進黨政機構的有效融合和分工。

政府機構改革是一項系統工程，不可能一蹴而就，需要進一步加強頂層設計，推進不同層級政府之間的改革協同和信息共享及合作。在國家層面，加強黨的全面領導，完善制度設計，以制度來保障改革的有序推進，具體表現為黨中央和國務院的全面設計，俯看全國，立足長遠，以整體性思路推進改革進程，加強最關鍵、最重要工作的制度變革;在省級層面，嚴格執行中央的決策部署，在中央決策的指導下，制定符合全省發展的法規政策，具體表現為自上而下進行系統設計，既要處理好省級政府和地方政府的關系，又要協調政府與市場的關系;在地方層面，因地制宜，建立部門之間的溝通協調機制，使具體工作的落實有法可依，有章可循。總的來說，加強頂層設計既要有制度保障，也要因地制宜，賦予地方充分的自主空間，允許其進行政策試點和試驗，加強跨地區、跨部門合作，建立區域間的共享合作平臺和工作協調機制。

（二）加強立法工作，提高法治化水平

“政府機構的設立、合并、重組等應該有充分的法律依據，政府機構改革的順利推進必須要有相應的法律法規作為保障。”[27]完善的法律體系是改革成功的重要保障，有法可依是保證政府機構的穩定性和鞏固改革成果的關鍵。回顧我國政府機構改革的歷程，改革開放后，我國有關國務院機構設置方面的法律法規只有1982年全國人大通過的《中華人民共和國國務院組織法》和1997年由國務院頒布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》。因此，提高改革的法治化水平，加強機構改革立法工作對鞏固改革成果尤為重要。提高法治化水平，建設法治政府，是我國未來機構改革中的重點工作，也是全面依法治國的迫切需要。改革是對既有利益的調整，如果沒有相應的法律保障，改革進程就會受到阻礙。因此，政府機構改革必須建立在相關法律的基礎上，做到有法可依。

（三）加大政策宣傳力度，擴大公眾參與

新中國成立70年來，歷次機構改革的成果主要是通過政策宣示的方式予以總結、政策規定的方式予以確定的，而任何政策都具有一定的隨機性、不穩定性、靈活性、調改性甚至隨意性。[28]這就需要拓寬公眾參與渠道，提高決策的科學化水平。人民群眾是改革的主體，也是改革的直接受益者，改革的成功需要發揮人民群眾的積極性和創造性。政府改革的目標是為人民服務，建設服務型政府，這就需要做到一切為了人民、一切依靠人民，這是推進各項改革工作的根本出發點和動力。政府機構改革需要充分體現廣大人民群眾的利益和訴求，使全體人民共享改革成果。政策宣傳是擴大公眾參與的重要渠道，通過政策宣傳可以增加公眾參與改革的積極性和主動性，減少改革的阻力。實踐證明，改革只有“以人民為中心”，符合人民利益，滿足人民需求，建設人民滿意的服務型政府，才能得到廣大人民群眾的理解和支持，才能提高政府公信力。

新中國成立70年來的政府機構改革表明，以精簡機構、轉變職能和簡政放權為主線的機構改革取得了階段性成果，改革的不斷推進為我國經濟社會的繁榮發展注入了新的活力。但是，我國政府機構改革是一個不斷前進的過程，需要繼續深化改革，將改革推向新高度，這是推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的現實需要和必由之路。

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（責任編輯：劉? 鵬）

The Evolution Logic and Future Prospect of the Reform of

Chinese Government Institutions in the 70 Years

after the Founding of the People's Republic of China

Yang Yu

Abstract：In the 70 years since the founding of the People's Republic of China，China has carried out 11 reforms of government institutions.Review the reform process，the main logical clues are the transformation of government functions，the streamlining of institutions and the decentralization of government.The reform has made historic achievements in transforming government functions，straightening out inter-departmental relations and improving the level of rule of law.Looking forward to the future，the reform in the new era should strengthen the leadership of the Party，perfect supporting legislation and expand policy marketing，which will play an important role in promoting the modernization of national governance.

Key words：reform of government institutions;simplification of institutions;transformation of functions;simplification of administration and decentralization