大數據時代社會治理的困境與路徑創新

摘? ? ? 要：大數據時代的到來對社會治理模式、治理決策、治理體制和治理過程等產生了積極影響，但目前的社會治理還面臨著大數據意識淡薄、缺乏專業的大數據人才、數據安全問題突出、數據共享不足和相關法律法規缺失等困境。推進大數據時代的社會治理創新，應該樹立大數據思維，轉變社會治理理念;加強頂層設計，統籌大數據的發展規劃;整合信息資源，打造社會治理的數據平臺;健全法律法規，為社會治理提供制度保障;培養專業人才，強化社會治理的智力支撐。

關? 鍵? 詞：大數據時代;社會治理創新;大數據技術

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）12-0060-07

收稿日期：2019-08-06

作者簡介：孔杰（1968—），女，山東鄒平人，中共淄博市委黨校管理教研部副教授，研究方向為公共管理和城市經濟。

當前，我國正處于社會轉型的重要時期，社會結構、利益格局發生著深刻變革，[1]各種社會矛盾和利益沖突時有發生，迫切需要加強和創新社會治理。作為一種新興的信息技術，大數據具有大規模、多樣性、高速性和價值性等特征，與經濟社會發展深度融合，既為社會治理帶來了新的發展契機，也為社會治理創新提供了有力的技術支撐。

一、大數據技術推動了社會治理創新

大數據技術深刻改變了社會生產方式及人們的工作和生活方式，為國家治理和社會發展帶來了深刻變革，也對當前我國社會治理創新產生了積極影響。

（一）大數據技術推進了社會治理模式動態化

長期以來，我國傳統的社會治理模式采取的是以郡縣制為基礎的靜態治理模式。這種模式在維護社會安定和國家統一等方面顯示了強大的生命力和優越性。[2]隨著社會發展速度不斷加快，“尤其是改革開放以來，中國逐漸進入了一個高頻率、大規模、長時期、廣空間的‘流動社會”，治理主體及其治理需求也隨之發生了深刻變化，急需一種既能維護社會穩定又能適應經濟社會發展的動態治理模式。[3]隨著人類社會進入了大數據時代，大數據技術為社會治理提供的豐富的動態數據信息不僅推動了時代發展，也使治理主體能夠及時全面地掌握社會治理數據的變動情況，并根據變動情況隨時了解和把握出現的社會問題及發展趨勢，制定應對措施，有效地推進了社會治理模式動態化。

（二）大數據技術推進了社會治理決策科學化

社會治理涉及經濟社會發展的方方面面，關系每個人的切身利益，因此，通過科學決策，制定有針對性的公共政策，成為社會治理的首要任務。目前，我國對于經濟社會的治理是經驗型治理，或靠經驗上的感性判斷，或靠理論上的邏輯推理，缺少足夠的數據支持和相應的系統分析。即使有數據支持，大部分數據也往往來源于局部數據或者抽樣調查。伴隨著經濟社會的不斷發展，社會事務日益紛繁復雜，靠經驗憑直覺的治理方式已經無法準確把握社會發展規律和特點，當然也就無法作出準確的判斷，進而無法滿足社會主體的個性化、多樣化需求。[4]換言之，信息獲取的有限性成為影響相關部門進行科學決策、實現科學治理的直接原因之一。如何實現社會治理決策科學化，從而妥善化解社會矛盾，維護社會穩定，促進經濟又快又好地發展，已成為社會治理必須面對的問題。信息技術尤其是大數據技術的出現在一定程度上改善了決策信息環境，改變了經濟社會領域的決策過程。在大數據時代，決策者們作出的決策越來越取決于數據及其分析的結果，而不是經驗和直覺。數據驅動的決策方法正在改變社會治理的決策過程，借助大數據技術，可以獲取有關社會治理的大量數據信息，并通過分析挖掘有價值的信息，逐步建立數據分析應用體系，為決策者的科學決策提供可靠依據，從而促進社會治理決策科學化，提升社會治理的智能化、科學化水平。

（三）大數據技術推進了社會治理體制整體化

黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”[5]目前，在社會治理實踐中，還不同程度地存在著治理主體各自為政，協同配合不足和職能交叉、重疊，職責權限不清、職能部門相互推諉扯皮以及政府治理與社會治理的銜接機制不暢等問題。這種“碎片化治理”方式往往導致大量的社會問題得不到及時解決，使社會治理成本大幅度增加，治理效率大大降低。大數據技術對海量數據的挖掘與分析，不僅為社會治理科學決策和準確預判提供了支持，也進一步提升了這些數據和信息的使用效能，最大限度地減少了治理主體之間的矛盾和沖突，進一步推動了各社會治理主體在履行社會治理職責時的協同與合作，提高了社會治理的效率，進而促進了社會治理體制整體化。

（四）大數據技術推進了社會治理過程精細化

習近平總書記就國家治理體系和治理能力現代化這一問題強調，社會治理要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。[6]社會治理過程精細化就是要“在社會治理活動中引入精細化理念與原則，利用更低的成本、更專業的治理手段，實現更優質、更關注細節和更加人性化的治理效果”。[7]實現社會治理過程精細化，需要改變原來粗放式和經驗式的社會管理思路，把公眾需求作為提供公共服務和制定公共政策的出發點和落腳點，[8]根據不同的社會群體和不同地區的特點，采取差異化、精準化的社會治理措施，并將公眾感受作為檢驗社會治理創新成效的標準。隨著中國特色社會主義進入新時代，傳統的粗放式、經驗式社會管理已經難以滿足時代需求，社會現實越來越迫切要求實現社會治理的精細化。[9]在大數據時代，社會治理所需的數據信息急速增長，通過大數據技術高效、精準和全面的關聯分析功能，極大地提高了基本公共服務供給的精準化和精細化程度，為更為高效、精準的社會治理提供了技術支撐。一方面，大數據技術強大的數據分析與挖掘功能可以精確把握公眾的實際需求，從而有利于公共服務資源的合理配置，為公眾提供個性化的公共服務產品;另一方面，公眾可以借助大數據對社會治理的過程進行監督，對治理的效果進行量化評價，助推社會治理過程的精細化，更好地滿足公眾對美好生活的需要。[10]所以，大數據技術提升了社會治理的準確性，能夠以公眾的真實需求為依據，實現對公眾需求的多層次歸類細分，從而滿足公眾不同層次、不同內容的需求，實現社會治理過程精細化的目標。

二、大數據時代社會治理創新面臨的困境

社會治理是一個動態發展的過程，需要不斷探索和持續創新。大數據時代的到來，對社會治理產生了積極影響，但也存在諸多困境。

（一）大數據意識淡薄

大數據具有區別于傳統數據的特點，其要求人們必須及時轉換思維方式，形成適應大數據時代社會治理要求的動態治理思維，但目前，無論是政府部門還是公眾，大數據意識都相對淡薄，這也成為大數據時代社會治理面臨的首要問題。雖然我國擁有豐富的可供收集的數據資源和先進的收集手段，但由于缺乏大數據意識，很多數據都沒有得到有效的收集、分析和使用，加之缺乏長期積累，導致大量的數據缺乏系統性、連續性，很難找尋數據中的規律性，挖掘出真正有價值的信息。在很多情況下，社會治理還是延續著傳統的社會管理模式，主要靠感覺、憑經驗而非“用數據說話”，因而影響了社會治理的效果。尤其是在基層社會治理中，由于大數據意識不強，對大數據在社會治理中的巨大價值缺乏足夠的認識和重視，不能主動掌握與社會治理相關的基礎數據，對已經掌握的數據信息也不能及時更新，導致無法及時準確地感知社會需求、把握社會動態，洞察深層次的社會問題，影響了社會治理水平的提高。

（二）缺乏專業的大數據人才

隨著大數據技術在社會治理中的重要作用日益凸顯，對具有大數據分析能力的人才需求也日益增多。雖然我國的數據資源非常豐富，但在大數據、信息化等方面一直存在著較大的人才缺口，目前，除了阿里巴巴、騰訊、百度等互聯網界的領軍企業掌握和應用大數據分析技術，擁有一批大數據分析人才之外，就整體而言，我國掌握數據獲取、數據挖掘、數據整合、數據使用等方面技術的專業人才嚴重短缺，大數據在社會治理中的應用也僅僅處在研究探索階段。據TDU研究顯示，至2025年，中國數據人才缺口將達到200萬，數據人才的供給嚴重不足，無論是人才數量還是人才質量都有待提升。[11]同時，由于數據的分析處理過程通常需要多個專業人員的共同合作，這就要求相關人員既要熟悉具體業務知識，又要掌握大數據技術，而在現實中這種復合型人才更是匱乏，直接影響了大數據的開發和利用。可見，專業人才匱乏已成為大數據時代社會治理面臨的突出問題。

（三）數據安全問題突出

大數據的應用愈廣泛，對數據的管理就愈重要。加強數據管理，保障數據安全，已經成為我國社會治理中的重大問題。我國作為一個人口大國，產生的數據量必然是巨大的，大量數據的匯集方便了數據分析和處理，但也不可避免地增加了安全風險。一是數據泄露風險。數據泄露在2018年成為最為頻繁的安全事件，如華住酒店集團旗下的多個連鎖酒店有2.4億入住記錄疑遭泄露。[12]據數據顯示，僅2018年的前9個月，我國數據泄露事件就達3676起。由于數據泄露，給政府、市場以及公眾帶來了巨大的損害，[13]引發了新的社會問題、法律糾紛甚至滋生違法犯罪行為，并導致形成新的社會治理困境。[14]二是數據失真風險。網上的海量信息不乏虛假、有害信息，而其中真實、有益的信息被沖淡，致使數據失真，進而導致基于大數據的社會治理決策出現偏差。三是數據壟斷風險。由于大量數據通常掌握在一些企業或專業機構手中，倘若這些機構出于自身利益對數據收集、整理、分析、發布、利用過程進行操控，就容易形成數據壟斷。在數據的采集利用、數據共享等方面，如果沒有有效的法規制約，就無法保證數據既能開放共享又不被濫用。

（四）數據共享不足

社會治理是多元主體參與的合作共治。在社會治理的所有主體中，政府是社會治理的主導者，全社會大約80%的信息都掌握在政府手里，這些數據資源存量大、質量高，與公眾的關系極為密切。因此，推進大數據時代的社會治理創新，政府部門除了利用自身所擁有的數據外，還需要有效整合其他相關數據，但目前除了依法公開的數據外，大部分數據的價值還沒有發揮出來，數據共享明顯不足。究其原因，一是不愿共享。有的政府部門往往只從自身管理需求出發進行數據的收集、整理和分析利用，并且把數據資源看成權力和利益的延伸，不愿開放共享。二是不敢共享。由于目前我國尚無有關社會治理數據共享方面專門的法律法規，因而數據共享無法可依。有的政府部門因為擔心泄密風險，不敢開放共享，由此大量數據被束之高閣。三是不能共享。由于數據標準不統一，處理技術和應用平臺各不相同，數據庫接口互不相通，因而不具備數據共享的能力，無法開放數據與其他部門共享。

（五）相關法律法規缺失

大數據的廣泛應用使公眾的溝通方式和生活方式發生了巨大變化，但如果對數據應用沒有法律約束，一旦突破邊界，不僅會影響大數據技術的發展，還會造成部分人行為失范，如非法竊取國家秘密和網民隱私信息以及網絡詐騙、網絡監聽等違法活動。近年來，雖然與大數據、互聯網安全以及公眾信息安全等相關的法律法規陸續頒布，如2017年6月1日起實施的《中華人民共和國網絡安全法》，作為國家安全法律制度體系中的一部重要法律，已成為網絡安全領域的基本大法;由全國信息安全標準化技術委員會于2017年12月29日發布、2018年5月1日實施的《信息安全技術個人信息安全規范》強調：“針對個人信息面臨的安全問題，規范個人信息控制者在收集、保存、使用、共享、轉讓、公開披露等信息處理環節中的相關行為，旨在遏制個人信息非法收集、濫用、泄漏等亂象，最大程度地保障個人的合法權益和社會公共利益。”同時，《個人信息保護法》《數據安全法》也在全國人大常委會立法規劃中。但從總體看，目前我國與大數據相關的法律法規還不夠完善，還存在法律法規表述籠統，針對性、可操作性不強，立法層次不高、立法不及時、法律法規之間相互銜接不夠和系統性、協調性不強等問題。[15]例如針對網絡犯罪，仍存在電子證據證明力不強，調查取證難度大，管轄權限范圍不明確等問題，有些領域甚至處于法律空白狀態。

三、大數據時代社會治理創新的路徑

在大數據時代，數據已成為重要的戰略性資源，“誰擁有更多數據，誰就擁有未來”。[16]因此，必須? 正視大數據時代社會治理創新面臨的困境，積極探索大數據時代社會治理創新的路徑。

（一）樹立大數據思維，推進社會治理的理念創新

伴隨著現代信息技術的飛速發展，大數據技術已經逐步滲透到經濟社會的各個領域。在社會治理領域，大數據帶來的不僅是社會治理體制、治理模式、治理方法和治理過程的轉變，更是一種全新的思維方式的改變。思維決定行為。近年來，我國各地區各部門的實踐表明，樹立大數據思維，對社會治理體制的整體化、社會治理方法的科學化、社會治理過程的精細化都能夠起到積極的推進作用，反之亦然。這就要求在推進社會治理過程中轉變傳統的思維方式，加大對社會治理主體運用大數據的宣傳及培養力度，深刻認識大數據技術在社會治理中的重要性，避免經驗思維和思維定勢，敢于并善于利用大數據技術，形成與大數據時代社會治理創新相適應的思維方式。對于公眾而言，可以通過科普宣傳等方式加大對大數據技術的宣傳力度，普及大數據知識，宣傳大數據技術在推進社會治理創新中的作用，提升公眾的大數據意識和大數據素養;對于政府工作人員特別是政府部門中的數據管理者而言，可以通過與高校、技術型企業聯合培養等方式進行系統的大數據知識培訓，深刻把握大數據的發展趨勢，正確認識大數據時代社會治理的新規律和新特點，樹立適應信息化社會發展需要的大數據思維。

（二）加強頂層設計，促進大數據時代社會治理的統籌規劃

大數據時代社會治理創新是一項復雜的系統工程，其涉及經濟社會的各個方面，需要加強頂層設計，統籌規劃，協同推進。當前，全國各地都在積極布局，相繼建立各自的大數據中心。據不完全統計，目前國內已成立的大數據中心已有數十家，然而，有些大數據中心依然存在各自為政、數據采集重復、標準不統一、數據開發利用程度低等問題，為今后數據資源的整合帶來了新的難題。由于重復建設，資源浪費嚴重，數據安全也難以保障。因此，迫切需要通過頂層設計，從國家層面進行統籌規劃，明確大數據發展重點，正確引導和推動大數據的研究和應用，充分發揮其在社會治理中的價值。具體而言，進一步發揮政府的政策引導作用，重點從關鍵技術、數據研究分析、人才培養以及法治環境支持等關鍵要素入手，分析研究大數據的發展趨勢及其對經濟社會發展的影響，科學制定發展規劃。各級政府應從實際出發，謹防盲目跟風，對已經建成的大數據中心要進行整合，同時嚴格控制新建、擴建大數據中心，避免因盲目重復建設而造成資源的巨大浪費。

（三）加快資源整合，搭建社會治理的大數據平臺

打造共建共治共享的社會治理格局，強調的是政府、企業和社會等治理主體的多元共同參與。因此，整合資源與搭建數據平臺，成為大數據時代打造共建共治共享的社會治理格局及社會治理創新的重要內容，這就需要政府、企業和社會等治理主體共同參與、彼此合作，加強數據資源整合，實現數據標準、格式的統一，構建一個統一共享的數據平臺。尤其是作為社會治理重要主體的政府部門，一是主動承擔在社會治理中的重要職責，加強大數據應用的頂層設計，打破數據壁壘，融合信息資源，消除信息孤島，促進大數據跨地區、跨領域和跨部門的開放共享。二是整合政府信息、市場信息和社會信息等數據資源，逐步建成各種信息交互融合的大數據治理平臺。三是借助自身在資源方面的優勢，加大對大數據、物聯網和云計算等技術的投入與研發力度，使海量的數據信息發揮應有的價值。

（四）健全法律法規，為大數據時代社會治理提供制度保障

建立健全與大數據相關的法律法規，既能夠保障社會治理主體的權力運行有法可依，也能夠規避大數據使用風險，保障公共安全和公眾的隱私不受侵犯。為此，要在國家已經出臺的一系列與大數據、網絡信息保護相關法律的基礎上，進一步加快推進相關立法進程。通過完善相關法律法規，規范各方面的行為，為大數據在社會治理中合法、安全、公正地運用提供制度保障。對于政府而言，在數據的采集和使用上，要統一技術標準和運營規范，避免危及國家信息安全、社會穩定和公眾隱私等。對政府掌握的所有信息要明確界定公開的界限，能公開的盡量公開，能共享的盡量共享。對于公眾和企業而言，立法部門要通過出臺相關的法律法規，增強公眾和企業的法治意識，明確什么能為，什么不能為，以保障公眾的隱私權。

（五）培養專業人才，強化大數據時代社會治理的智力支撐

在大數據時代，最重要的資源是數據，但比數據更重要的資源是人才。大數據技術在社會治理創新中的作用不僅在于對龐大的數據信息的掌握，更在于通過對這些數據信息進行專業化的處理，進而實現大數據在社會治理中的價值。在數據專業化處理中，核心要素是人才。因此，盡快培養具有大數據思維，掌握大數據分析技術和應用能力的專業人才，建立一套適應大數據發展需求的人才培養機制，勢在必行。一是拓寬人才培養渠道。把高校、科研院所作為大數據人才培養的主渠道、主陣地，鼓勵高校開設與大數據相關的專業課程;鼓勵社會資本建立培訓機構，規范并加快大數據專業人才培養。二是加大人才引進力度。制定引進大數據人才的優惠政策和保障制度，吸引海外大數據高層次人才，優先引進大數據行業的技術領軍人才、學科帶頭人和高級管理人才。三是注重復合型人才的培養。加強社會治理主體與高等院校、科研院所和技術型企業的合作，對社會治理領域的工作人員定期開展業務知識和系統的大數據知識培訓，不斷提升其業務素質和大數據管理水平。總之，大數據時代的社會治理創新具有較強的技術性和專業性，只有通過培養和造就一大批“大數據技術+社會治理知識”的社會治理領域的復合型人才，才能不斷提升大數據時代的社會治理水平和治理能力。

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（責任編輯：高? 靜）

The Dilemma and Path Innovation of Social Governance

in the Era of Big Data

Kong Jie

Abstract：The arrival of the era of big data has had a positive impact on social governance mode，governance decision-making，governance system and governance process，etc.，but at present，social governance is also faced with such dilemmas as weak awareness of big data，lack of professional big data talents，prominent data security problems，insufficient data sharing and lack of relevant laws and regulations.To promote the innovation of social governance in the era of big data，we should establish big data thinking and change the concept of social governance;strengthen the top-level design and coordinate the development planning of big data;integrate information resources and build a data platform for social governance;improve laws and regulations to provide system guarantee for social governance;train professional talents and strengthen the technical support of social governance.

Key words：big data era;social governance innovation;big data technology