2020年后我國農村貧困治理：新形勢、新挑戰、新戰略、新模式

王立劍 代秀亮

自2015年11月29日《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》實施以來，在黨和政府的領導下，全黨全社會積極貫徹精準扶貧、精準脫貧的基本方略，我國貧困人口大量減少，貧困地區面貌顯著變化。截至2017年末，全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至3046萬人，累計減少6853萬人，貧困發生率從2012年末的10.2%下降至3.1%①2017年末我國農村貧困人口減少到3046萬人[EB/OL].新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-02/01/c_1122353906.htm。由此可見，如期實現現行標準下的貧困人口全體脫貧指日可待，2020年后，我國將總體進入農村絕對貧困基本消除的新局面。但是，已脫貧人口中因支出過高、生計脆弱等因素導致返貧的風險依然存在，轉型性次生貧困和相對貧困人群將成為生活困難人群的新主體，致貧因素和貧困形態也將發生變化。從改革開放以來我國扶貧脫貧的實踐經驗來看，扶貧脫貧在經濟發展、政治穩定、社會秩序等方面發揮著重要功能，是我國國家治理現代化建設中不可忽視的重要內容(李海金、賀青梅，2018：5-17)。因此，亟需深化探索面向2020年后的貧困治理體制機制政策。

精準脫貧是決勝全面建成小康社會成果能夠得到人民認可、經得起歷史檢驗的三大攻堅戰之一。學界對精準扶貧的政策效果進行了大量的研究，農村居民收入持續較快增加、貧困地區基礎設施明顯改善、基本公共服務水平不斷提高、扶貧開發機制創新取得突破是各類研究的共識。同時，研究發現，精準脫貧戰略實施過程中也存在貧困主體風險應對能力和內生性發展動力不足、扶貧治理結構弱化、貧困治理的策略性與貧困問題的長期性之間的矛盾長期存在等實踐困境，并提出了未來扶貧脫貧戰略要構建長效機制，與新型城鎮化、鄉村振興等戰略密切配合，與社會保障制度緊密銜接的策略建議（周冬梅，2017：153-161；吳華、韓海軍，2018：143-149）。現有研究成果在揭示不同地區脫貧攻堅戰成果的同時，還有待對2020年之后我國貧困治理將面臨的新形勢、新挑戰和貧困治理的新策略予以更多的關注。2017年8月，我們在陜西省十二市（區）開展了農村貧困戶抽樣調查，共獲得1252戶有效數據，文中所用調查數據均來自此次調查。基于這些調查資料和現有研究，本文著眼于2020年后的農村貧困治理，提出新時代以民政兜底保障為基礎的貧困治理新策略。

一、演進趨勢：2020年后農村貧困治理的新形勢

（一）脫貧攻堅戰取得的成就

黨的十八大以來，打贏脫貧攻堅戰成為全面建成小康社會的底線任務，成為推動貧困地區區域經濟社會跨越發展、人民生活水平和生計能力快速提高的重大戰略舉措，被納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，以前所未有的力度持續向縱深推進，并取得巨大成就。

1.農村貧困人口大幅減少

按照2010年不變價的農村貧困標準計算，十八大以來，我國農村貧困人口累計減少6853萬人，年均減貧1300多萬人；貧困發生率從10.2%下降到3.1%①五年脫貧6853萬人，減貧幅度達70%[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府，http://www.gov.cn/shuju/2018-10/17/content_5331491.htm。截至2017年末，我國農村貧困人口還有3046萬人②中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].國家統計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。脫貧人數之多、減貧速度之快在世界扶貧事業發展的歷史上是沒有過的。

2.貧困地區面貌明顯改善

從對陜西省1252戶農村脫貧戶和在冊貧困戶的調研資料來看，農村貧困地區路、水、電、氣、房等基礎設施建設，以及教育、醫療、衛生、文化等公共服務，取得了長足進步；貧困地區自然村通電接近全覆蓋，通電話比重達到98.2%，道路硬化率達到77.9%；在自然村上幼兒園和上小學的農戶分別達到79.7%和84.9%。農村貧困戶對農村治安、環境、交通、醫療、教育以及生活便利性表示滿意的達到70%以上。

3.貧困地區發展能力顯著提升

調研資料顯示，貧困群眾精神面貌大有改善，對未來美好生活充滿了信心，脫貧的精神動力增強；農村基層黨組織的凝聚力、戰斗力得到顯著加強，農村社會治理水平有所提升；農村產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧成效突出，貧困村經濟狀況得到根本性改變。通過精準扶貧的政策帶動，從貧困戶個人的發展動力與生計能力到農村基層組織建設與治理能力，再到產業發展的經濟帶動能力都有了顯著的提高，精準扶貧戰略為貧困戶和貧困地區發展注入了強大而持久的動力。

4.貧困地區脫貧摘帽進程加快

2012年，國務院扶貧開發領導小組確定的國家扶貧開發工作重點縣665個；2017年申請脫貧摘帽的中西部20個省（自治區、直轄市）的125個貧困縣中，經過評估檢查，第一批11個省（自治區、直轄市）的40個貧困縣達到脫貧摘帽條件，第二批還有9省（自治區）的85縣待評估①我國中西部40個貧困縣實現脫貧摘帽[EB/OL].國務院扶貧開發領導小組辦公室，http://www.cpad.gov.cn/art/2018/8/17/art_624_88101.html。

（二）2020年后農村貧困治理的新趨勢

1.脫貧攻堅戰將取得全面勝利

黨的十八大以來，全國各地各部門認真貫徹中央決策部署，脫貧攻堅成為全黨全社會的思想共識和行動自覺，精準扶貧、精準脫貧深入人心，脫貧攻堅形成良好態勢。其中，建立脫貧攻堅責任、政策、投入、動員、監督、考核六大體系，為如期完成脫貧攻堅目標任務提供了堅定的制度保障，是樹立打贏脫貧攻堅戰必勝信念的堅實后盾。陜西省1252戶農村脫貧戶和在冊貧困戶的調研情況再次表明，脫貧攻堅戰成效顯著，精準扶貧政策制定、政策執行、政策效果全過程質量高。陜西省貧困縣數目大，脫貧任務重，脫貧攻堅取得的巨大成就和良好態勢為我國脫貧攻堅戰取得全面勝利吹響了號角。

2.農村貧困的標準和內涵將發生重要轉變

精準扶貧的治貧理念及其實踐，是我國貧困治理體系現代化的一次重大創新，對于提高我國貧困治理能力具有重大意義（呂方，2017：17-23）。只要人類社會的分化不消失，貧困問題就會存在。隨著我國全面建成小康社會目標的實現，以及經濟社會發展的新態勢，扶貧的目標也應隨之轉型（李小云、許漢澤，2018：62-66）。這意味著2020年我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧之后，致貧因素和貧困形態都會發生新的變化。農村貧困問題將會進入以相對貧困為主要特點的新階段，同時呈現出多維度、多元化的存在狀態和發展趨勢，對應的貧困人群也會發生從脫貧到發展的訴求轉變，更表現在資源環境承載力低下、基礎設施建設滯后、經濟基礎薄弱、產業發展緩慢、居民自我謀生能力較差、關鍵生產要素外流、內生動力不足等諸多方面，農村貧困治理面臨的任務將發生相應變化。

3.新型城鎮化戰略助推農村貧困治理

面對2020年后貧困問題可能出現的新特點，單純依賴轉移支付的補貼政策和孤立的扶貧項目難以奏效。進入21世紀以來，城鎮化戰略在我國城鄉經濟發展進程中起到了重要作用。黨的十八大提出了新型城鎮化的發展戰略，新型城鎮化是以人為核心，以可持續發展為內涵，以城鄉間、工農間的良性互動為特征，以實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化為內容的城鎮化過程（張寧，2017：98-99）。新型城鎮化戰略的實施直接促進了農民工群體的收入增加、生活條件改善、社會保障水平提高，顯著提升了其獲得感和幸福感，而精準扶貧戰略中的異地搬遷策略與新型城鎮化的發展是不謀而合的（呂翠麗、何玲玲，2018：14-16）。新型城鎮化的深入貫徹實施能夠為2020年后優化貧困地區發展環境、提升貧困地區經濟社會發展內生動力、協調城鄉一體化發展目標提供現實路徑。

4.鄉村振興戰略為貧困治理提供強大動力

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是新時代鄉村振興的豐富內涵，農村居民擺脫貧困是鄉村振興的前提。鄉村振興戰略打破了以往重城市而輕農村的發展道路，把農業和農村發展放在優先地位，通過深度挖掘鄉村資源、吸引優勢要素流向農業、農村領域，實現農村經濟、政治、文化、社會、生態文明的整體發展，鄉村振興戰略的實施能夠為貧困治理的長效機制建設提供持久而強大的動力。這與未來貧困治理重在提高貧困地區和貧困人群綜合發展能力的目標相吻合（陸益龍，2018：28-35）。2018年9月26日中共中央、國務院下發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，其中提到“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”由此可見，農村社會保障制度的發展完善是未來鄉村振興和貧困治理的重要突破口。

5.社會保障制度與扶貧開發有效銜接是我國農村民生建設的重要趨勢

2020年現行標準下絕對貧困問題基本消除之后，未來農村貧困問題將不僅是純粹的經濟收入問題，更涉及貧困人口的生計權益保障、教育、醫療、養老等社會資源公平配置的相關問題。在此背景下，扶貧開發應聯動制度化程度更高的社會救助體系，將短期扶助措施轉型為長效治理機制，提高脫貧質量和可持續性。在精準扶貧戰略的帶動下，“社會保障兜底一批”成為精準扶貧的重要脫貧措施，各種社會保障措施向貧困戶傾斜，社會保障制度的功能得到極大的發揮。2011年國務院下發了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，強調扶貧開發要與農村最低生活保障制度有效銜接，扶貧工作的重心是提高個人及家庭的發展能力，這與社會保障制度未來的發展目標相一致。

二、戰略難點：2020年后農村貧困治理的新挑戰

（一）宏觀層面

1.貧困治理的“最后一公里”效應凸顯

經濟增長的減貧效應呈倒“U”字形，處于“最后一公里”的貧困人口從經濟增長中受益的條件最為嚴苛，甚至經濟增長會造成貧富差距懸殊、資源分配不均，進一步加劇相對貧困，“最后一公里”越發遙遠。數據顯示，自2000年以來，農村低收入家庭的年均收入增長率低于高收入家庭2.05個百分點①數據來源：2001-2018年《中國統計年鑒》。。在無法實現普惠性受益的背景下，經濟增長的減貧作用將在“最后一公里”貧困人口中失效。

2.城鎮化激發的“人戶分離”使得基礎數據難以精準

我國常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率約有15個百分點的差額，這意味著存在約2.05億“人戶分離”人口。新型城鎮化目標實現后，“人戶分離”人口數量將有所下降，但總量仍然巨大。與此不相適應的是，我國貧困治理政策大多以戶籍統計為基礎，“人戶分離”使得貧困治理中識別、幫扶、管理的統計基礎薄弱。

3.中西部地區的“人口空心化”態勢明顯

由于資源、資本、技術、勞動力等要素中的一種或數種相對匱乏，農村貧困地區青壯年勞動力外出務工和求學的比例很高，人口“空心化”已經成為新常態。人口“空心化”引起土地、技術、產業、服務、文化和公共設施衰落與凋敝，社會關系網絡出現斷層，在傳統貧困尚未有效化解時，“候鳥式”新型貧困又凸現（陳坤秋、王良健、李寧慧，2018：28-37），導致目前以產業發展為主要手段的扶貧方式面對喪失勞動能力或勞動能力較弱的農村留守老人、婦女和兒童失效，這就要求未來扶貧工作要與農村社會保障制度充分銜接。

（二）微觀層面

1.支出型貧困加劇

調查數據顯示，農村貧困家庭致貧因素依次為家庭成員患重病或殘疾，勞動力缺乏，除農業以外沒有其他收入來源，子女上學負擔重，文化素質低、缺乏專業技能，贍養老人負擔重，居住地自然環境差，自然災害或突發事件等（見表1）。疾病、教育、住房、婚姻等大額支出已經成為出現新增貧困人口、脫貧困難人口、返貧人口的主因。2020年后，支出型貧困的家庭貧困問題將成為貧困治理的重點和難點。

表1：農村貧困家庭致貧原因

2.存在較大脫貧后返貧風險

貧困是一個動態概念，脫貧后仍然生活在貧困線周邊的人是返貧風險的高發人群，在脫貧人口“造血”功能尚不完備的形勢下，防止返貧和繼續攻堅同樣重要。調查數據顯示，農村返貧率大約維持在20%，農村貧困戶對“精準扶貧政策能夠完全防范返貧困現象”的認同度仍然不夠堅定，這表明貧困戶對個人未來的可持續生計發展信心不足，農村返貧問題應當引起密切關注。

3.基本公共服務滯后

社會保障、基本公共教育、醫療衛生服務、公共就業服務、基礎設施建設在城鄉之間差異很大。調查數據顯示，農村地區居民從住所到達最近的鄉鎮衛生院、學校、行政中心所需要的時間比城鎮居民平均多32、17、29分鐘。農村貧困地區居民要達到城鎮居民同等生活狀態需要付出更多的成本，且農村貧困地區投資、創業和工作環境相對較差，不利于貧困治理政策實施的可持續性。

圖1：貧困人群對自身問題的自我評價

4.內生性貧困仍顯著

個人的發展意愿和自我實現的動力是貧困人口脫貧的重要內在力量，因此精準扶貧注重“扶智與扶志”并進。隨著脫貧攻堅工程的推進，因資源、環境及生產要素制約導致的外生性貧困將逐漸減少，而因發展意愿不強引發的內生性貧困將成為脫貧攻堅面臨的主要問題。調查資料顯示，貧困戶的“等、靠、要”思想仍然存在，賭博、生活奢侈等不良現象也時有發生（見圖1）。

三、基本思路：2020年后農村貧困治理的新戰略

（一）理念：回歸社會救助本質

當前扶貧工作本質上是通過政治和行政手段進行的集中性、臨時性制度安排，為保證2020年后扶貧工作的連貫性，需要從法律和制度層面推動貧困體制的常態化發展。從目前我國社會救助和精準扶貧發揮的功能來看，社會救助側重于“輸血”、兜底保障，精準扶貧側重于“造血”、精準幫扶與脫貧（汪懷君、汝緒華，2018：9-16）。發達國家福利政策改革經驗表明，社會救助制度不僅可以提供基本生存需要，也可以回應救助對象社會發展型、參與型需要的訴求；社會救助不僅具有兜底的制度屬性，也強調“發展性”的政策目標。眾多研究認為，實現農村社會救助制度與扶貧開發兩項制度的有效銜接才能更好發揮貧困治理的制度化、系統化發展（左停、賀莉，2017：7-25），2020年后要實現由臨時性貧困治理向常規化、制度化貧困治理的轉變，必須依托制度化程度更高的社會救助體系，提高貧困治理質量和可持續性。

為了適應2020年后我國農村貧困形態特征，充分發揮社會救助的貧困治理功能，應當重新定位社會救助的目標理念，回歸社會救助本質，實現三個積極轉向：一是把注重事后救助積極轉向更加關注和預防貧困風險；二是把注重現金或物質救助積極轉向更加關注能力與服務援助；三是把生存保障積極轉向就業激勵，并建立必要的社會支持、機會和能力性援助機制，使有條件的貧困人口通過工作自救和能力提升實現自我脫貧。

2020年后，我國應當實施積極的社會救助政策，在社會救助托底線、救急難、可持續目標下，嵌入和延伸至各項精準扶貧政策，實現精準扶貧和社會救助的無縫對接。以脫貧攻堅戰取得的巨大成果為基礎，加強對可能陷入貧困的低收入群體的救助干預，面向有潛能的受助對象進行能力扶貧；重視對有勞動能力受助對象的人力資本開發與挖掘，建立生存保障與就業激勵的有效銜接機制；通過各種教育和培訓提升受助者的工作技能，使其通過工作自救和能力提升等實現自我脫貧。

（二）體制：營造新時代大貧困治理格局

按照黨的十九大的要求，未來構建“思想統一、全員參與、分級聯動、內外結合、區域協作、突出重點、目標明確”的中國特色“大扶貧格局”是新時代貧困治理的根本出路。中國共產黨帶領全國人民走出的“大扶貧格局”道路，將貧困治理理念從重點關注經濟貧困發展到提升貧困人口的風險預防能力，貧困治理策略從外生性扶貧發展到更加關注內因的內生性脫貧，參與主體從政府主導發展到全黨、全國、全社會力量參與，繼續推進貧困治理體系和治理能力的現代化建設是大扶貧格局建設的重點（呂方，2017：17-23）。

在大扶貧格局中，政府更多扮演“組織者”“管理者”“協調者”的角色，著眼于扶貧政策制定、貧困狀況跟蹤、扶貧項目落實、扶貧效果監測、貧困治理績效評估，各部門按照職能分工和先期規劃目標，將各項資源嵌入到貧困治理之中。市場具有公共產品和服務供給的效率優勢，在基礎設施建設、帶動地區產業和經濟發展等“造血式”發展上貢獻力量，并建議推進市場主體的貧困治理績效和政府優惠政策掛鉤，提升市場主體積極性。社會組織可以承擔生產組織、就業培訓、理念宣揚等功能，有效發揮幫扶、帶動作用。困難群體應注重內生動力和發展能力的培養，充分發揮主體意識，承擔一定的反貧困責任（郭勁光、俎邵靜，2018：117-127）。

（三）機制：社會救助與貧困治理有效銜接

社會救助與脫貧攻堅是中國反貧困領域的兩項重要政策體系，雖然二者覆蓋的人群與功能略有重合與交叉，但一直以來都是相互獨立的狀態。2016年10月，國務院辦公廳轉發《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》，明確提出要充分發揮農村低保制度在打贏脫貧攻堅戰中的兜底保障作用，為兩項制度銜接進行了頂層制度設計，之后各地陸續開始了關于“兩項制度”銜接的實踐探索。

理論上，整合社會救助和脫貧攻堅之間的關系可以有三種思路：一是維持原狀，二是政策合并，三是政策銜接。現實是，維持原狀會使2020年后反貧困效果大打折扣，而由于在對象識別、運行機制、政策目標等方面的諸多差異，并不具備政策完全合并的條件和基礎，因此，兩項政策銜接是整合“兩項制度”的最佳選擇，通過二者之間的相互配合、相互補充，實現兩類政策的有限銜接，可以更好發揮政策合力，取得更好的貧困治理效果（畢金平，2018：72-81）。

在當前反貧困政策體系下，脫貧攻堅成為國家貧困與扶貧體系發展進程中的主導戰略，而社會救助則常常被視作補充性、輸血式的救助手段，這在一定程度上遮蔽和削弱了社會救助的扶貧功能和意義。2020年后，兩者在貧困治理中的主導地位將發生變化，社會救助將發揮更大的作用，因此要做到：

（1）對象銜接，動態管理。利用信息技術、網絡技術，將兩類制度覆蓋人群進行對比、統一，建立能進能出的動態管理機制。鄉鎮政府及時準確獲得信息，縣級民政、扶貧部門相互配合，制定扶貧幫扶措施、審核并增減低保補助金、及時納入或退出低保范圍。

（2）政策銜接、全面覆蓋。對不同貧困人群進行分類，依據覆蓋的政策保障類型，開展交叉干預。

（3）管理銜接、協同辦理。推進數據互通、信息共享，實現相關部門的橫向聯網，謹防漏救或重復救助現象。

（4）主體銜接、形成合力。充分利用脫貧攻堅戰參與主體，把政府能力、社會動力、市場活力形成合力。

四、實施路徑：2020年后農村貧困治理的新模式

（一）政策完善

保障最基本的物質需要并非社會救助的目標，只是在當下條件約束的一種策略性選擇。隨著社會經濟發展和生活需求升級，生存型社會救助將受到大大的限制，尤其在2020年我國現行貧困標準下農村貧困人口實現脫貧后，絕對貧困人口將大大減少，而相對貧困問題日益突出。因此，2020年后的社會救助應當在完善“保障生存”功能的同時，逐步提高社會救助的范圍和水平，改進救助方式，在保障生存的同時越來越突出“促進發展”的理念和功能（張浩淼，2011：134-138）。

完善的社會救助政策框架應當是立體化、多層次的：一是以最低生活保障制度為代表的基礎救助，體現為以收入為衡量標準，用來滿足申請者食物、衣物等個人和家庭必需品等較低層次的需要；二是根據申請者年齡、健康、教育、培訓等情況提供救助，更多是以支出為衡量標準，針對不同需要提供相應的物品、服務和補貼；三是為適應經濟發展、社會制度、實際需求等的變化，對救助范圍和水平做出積極的動態調整，推動社會救助政策不斷發展完善。

隨著社會經濟的不斷發展，2020年后社會救助范圍的邊界應當不斷擴寬。未來農村困難家庭的外延包括低保戶、享受相關專項救助的家庭、低保退出戶、申請低保未被批準困難戶、臨時困難戶等。社會救助對象不僅限于一般意義上以收入為單一衡量標準的低保家庭，而要擴展新的認定方法，綜合考察收入、支出、財產等因素，全面認定申請對象的貧困程度和貧困需求。

建議以“全覆蓋、精準化、多層次”為原則，將生活保障與專項救助結合起來，重點關注：支出型貧困家庭，開展基本生活救助、醫療救助、教育救助、突發事件救助、住房救助和其他專項救助；深度貧困地區，由鄉村振興戰略提供解決問題的強大動力；建立返貧家庭、健全脫貧人口返貧風險預警，切實保障脫貧人口生計可持續發展；脫貧意愿較弱家庭，對貧困人口意識觀念、理解能力、適應能力等內源性發展能力著重培養。根據社會救助對象的需求差異，救助方式應包括資金救助、實物救助、服務救助等。尤其是隨著社會救助體系的完善和救助水平的提高，應該積極推進服務救助。社會救助對象往往是一些老年人、患重病或殘疾等的貧困人口和困難群體，他們不僅需要資金和實物的幫助，也有迫切的服務需求。此外，對于仍有勞動能力和自我發展能力的困難家庭，強化就業激勵和就業援助，通過提供就業信息、免費就業創業培訓、稅費減免、小額擔保貸款等相關就業創業扶持，提高家庭可持續生計能力。

社會救助領域鼓勵多元主體介入。（1）政府始終是社會救助的責任主體，政府在社會救助中的主導作用體現在統籌規劃、制度建設、財政投入、人才培養、組織協調等方面。（2）企業作為社會救助的重要力量，在資源籌集和服務供給方面具有鮮明的市場性和靈活性，能夠填補社會救助政策中不能覆蓋的領域。企業也可以通過帶動當地產業發展，為農村困難家庭成員提供就業崗位，為貧困家庭改善生活狀況提供根本動力。（3）通過社會組織開展的社會救助往往比政府社會救助更加專業且具有針對性。建議政府通過委托、承包、采購等多種政策手段讓社會組織提供救助服務，并通過減免稅收、給予補貼等手段，鼓勵慈善組織等社會力量參與社會救助并發揮積極作用；在社會救助工作中引入社會工作機構、社會工作者，為社會救助對象提供更加專業的勞動能力培訓、心理問題疏導等服務；建立社會組織參與社會救助的常規化渠道，并及時通過政府網站等信息平臺向社會發布救助項目需求信息，以便有意向的組織及時獲取信息。

綜上，本文構建的2020年后農村困難家庭社會救助策略見圖2。

圖2：農村困難家庭社會救助策略

（二）體制重構

2020年后，無論扶貧部門和民政部門是合并還是仍然獨立存在，都應當改變以資金、項目為核心的貧困治理體制，而應當以貧困人口為核心，協調各個部門建立綜合性貧困治理體制。

綜合性貧困治理體制運行的初始點是貧困戶。在多維貧困原因下，貧困戶產生貧困救助需求，綜合性貧困治理體制根據不同的救助需求，協調各個部門提供相應的救助項目，進而產生綜合貧困治理的供需機制。

貧困治理的政府部門責任主體在整個綜合性貧困治理中起著主導作用，負責綜合性貧困治理體制的頂層設計和立法保障，推動貧困治理走向常規化、制度化道路。作為綜合性貧困治理體制的組成部分，民政、人社、醫療、教育、住建、就業等政府部門負責對不同致貧因素下貧困戶需求的精準回應，為救助對象提供資金、政策、服務保障。政府主導下的綜合貧困治理體制鼓勵社會力量參與，通過對以企業為核心載體的市場機制的引入，為貧困治理拓寬資金來源、提供優質產品和產業支持；貧困治理志愿服務部門為社會組織參與貧困治理提供信息和制度支撐，宣傳引導社會公眾參與其中，為貧困治理提供資金、人才和更加專業的服務。同時，志愿服務部門應當建立相應的激勵機制，為志愿者提供一定的物質或者精神獎勵，形成良性循環。此外，還要推行有效的動態管理機制，跟蹤掌握受助對象的生活變化情況，一方面，據此建立靈活的進入、退出標準；另一方面，根據受助對象的需求變化，及時給予相應的專項救助，使得受助對象能夠在化解生存危機的同時獲得擺脫貧困、長遠發展的資源與能力。

（三）重點舉措

1.加大對支出型貧困家庭的支持力度

2020年后，支出型貧困應當作為貧困治理的戰略重點，摸清致貧原因，對貧困人口進行精準幫扶。建議在現有政策基礎上，依據“全覆蓋、精準化、多層次”原則，通過政府、社會力量和貧困家庭多方參與，開展基本生活救助、醫療救助、教育救助、突發事件救助、住房救助和其他專項救助。此外，盡快整合并實施支出型貧困救助相關政策，將支出型貧困救助全面納入制度范疇，給予支出型貧困家庭有力支持。

2.建立長效扶貧減困機制

貧困治理貴在精準，重在長效。首先，構建合理的政策銜接機制。治理返貧是一項系統性工程，需要醫療、教育、人口遷移、社會保障、生態保護等諸多政策相互銜接，因此構建政策銜接機制下的綜合幫扶措施是治理和預防返貧的關鍵。其次，制定嚴格的貧困治理結果考核機制。把貧困人口數量減少、貧困人口生活水平提高、貧困戶可持續生計能力提高作為重要考核指標，提高脫貧人口質量。再次，健全脫貧人口返貧風險預警，完善脫貧人口后期扶持。建議政府制定出臺《脫貧人口扶持辦法》，明確扶持對象、扶持方式、扶持期限與扶持責任等內容，切實保障脫貧人口生計可持續發展，最大化消減脫貧人口返貧。

3.持續完善農村基本公共服務體系

以教育、衛生、文化、社保為抓手，依托村級公共服務平臺，拓展面向全體村民的公共服務項目，如代理代辦服務、農業生產服務、社會管理和社會事業服務、便民利民服務、公共設施管護服務，提供勞動就業、社會保險、社會服務、醫療衛生、計劃生育、文體教育、農村安全、法律宣傳援助、人民調解、郵政、電信、金融、供銷、自來水、電力、質量監督等公用事業服務，解決好農村村級公共服務“最后一公里”問題。

4.實施內生性扶貧策略

政策幫扶只是脫貧中的一環，要想實現源頭脫貧、可持續脫貧，就要注重扶貧與扶志、扶智相結合，由貧困治理主要集中在物質和技術層面逐漸轉變到對貧困人口意識觀念、理解能力、適應能力等內源性發展能力的培養上，實施內生性扶貧政策。其中，內生性扶持政策包括五個支柱：第一支柱為輸血式扶貧政策，以社會救助為底線、社會福利為提升；第二支柱為生態產業開發政策，以當地特色資源和環境為依托；第三支柱為教育扶植政策，以普及中職教育和勞動力培訓為主體；第四支柱為金融扶助政策，以資本輸入、創業扶助為側重；第五支柱為智能社區政策，以養老服務、富氧居住為特色。只有貧困地區和扶貧對象有了內生發展的動力，才能實現扶貧和開發的雙重目標，最終實現發展的可持續性。

5.保障貧困人口合法權益

黨的十九大報告指出人民在“民主、法治、公平、正義、安全、環境”等方面的要求日益增長，成為新時代人民美好生活的更高層次的需要，賦予了貧困治理更高層次的價值內涵。貧困治理過程本身是保障貧困群體自主、自由和充分的利益訴求與表達的過程。建議完善農村基層治理機制，建立貧困人口的利益訴求與表達機制，借助投票制度、信息公示制度、項目磋商制度等，增強貧困人口在政策過程中的參與度，盡可能提高政策輸出與貧困人口訴求的一致性；健全貧困人口利益訴求的受理與滿足機制，強化貧困人口對權利的理解與維護。這既是更好實現貧困治理目標的必然要求，也是通過治理貧困實現基層治理現代化的有效路徑。

持續不斷地開展貧困治理，是保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕的重要舉措。我國走出的具有中國特色的精準扶貧道路，將貧困治理理念從重點關注經濟貧困發展到提升貧困人口的風險預防能力，貧困治理策略從外生性扶貧發展到更加關注內因的內生性脫貧，參與主體從政府主導發展到全黨全國全社會力量參與，充分體現了以人民為中心的發展思想，充分彰顯了中國特色社會主義制度的優越性，是中國貧困治理理論與實踐的世界貢獻。本文在分析脫貧攻堅戰演進趨勢和成就的基礎上，明確了2020年后中國特色貧困治理道路的戰略和路徑，期望能夠為貧困治理打上“可持續”烙印，為實現2035年、2050年社會發展目標做出貢獻。