中國（上海）自由貿易區野生動植物進出口監管現狀和對策

李 智，郭榮衛

中國（上海）自由貿易區野生動植物進出口監管現狀和對策

李 智，郭榮衛

（中華人民共和國瀕危物種進出口管理辦公室上海辦事處， 上海 200040）

對中國（上海）自由貿易區野生動植物進出口監管現狀進行分析，尤其是當前監管中存在的法律法規設定不夠明確、實地監管力度不夠、部門協作不夠到位、評估體系不夠完善及后續監管能力不強的問題和不足，提出明確相關罰則、提升能力建設、加強實地監督、強化部門協作和完善評估體系的對策與建議。

中國（上海）自由貿易區；野生動植物；監管；對策；進出口

當前，野生動植物進出口管理工作已經成為國際國內社會關注的熱點和敏感問題，野生動植物國際貿易背后牽涉到國際國內兩個野生動植物資源的保護和利用，聚焦了全球的關注目光。加強野生動植物進出口監管，對于切實保護野生動植物資源、維護生態平衡、保持生物多樣性、加強生態文明建設、促進經濟社會全面協調可持續發展，均具有十分重要的意義，并直接關系到我國的國際形象和聲譽[1-5]。因此，從完善管理辦法和強化工作機制入手，對中國（上海）自由貿易區（以下簡稱上海自貿區）野生動植物進出口進行高效監管研究，在依法保護野生動植物種的前提下，確保區域內野生動植物貿易安全高效便捷通行，對切實履行《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES）[6]、提升我國野生動植物監管水平具有重要的意義。

1 自貿區野生動植物進出口監管現狀

1.1 監管法律依據及監管體系

1.1.1 監管法律依據 目前，我國野生動植物進出口監管主要依據《中華人民共和國野生動物保護法》[7]、《中華人民共和國森林法》[8]、《中華人民共和國刑法》[9]、《中華人民共和國野生植物保護條例》[10]、《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》[11]等法律法規的部分條款，以及中華人民共和國瀕危物種進出口管理辦公室（以下簡稱“瀕管辦”）根據管理要求制定的《允許進出口證明書行政許可被許可人監督檢查辦法》和《非〈進出口野生動植物種商品目錄〉物種證明行政許可被許可人監督檢查辦法》[12]。

1.1.2 監管體系 我國野生動植物進出口監管機構主要包括野生動植物主管部門（即林業、農業行政主體）、海關及瀕管辦三個部門。

（1）野生動植物主管部門。負責國內陸生和水生野生動植物監管工作，實施對出口前和進口后的野生動植物及其產品的監管工作。

（2）海關。負責口岸區域內野生動植物及其制品的監管工作，實施對進出口環節中的野生動植物及其產品的監管工作。

（3）瀕管辦。代表中國政府履行CITES，協助各主管部門開展對進出口野生動植物及其產品全程監管工作。

1.2 主要監管手段和措施

1.2.1 主要監管手段

（1）查驗。從事進出口商品目錄中的野生動植物及其產品的，應當向海關主動申報并同時提交允許進出口證明書或者物種證明，并接受海關查驗。從事進口或者出口瀕危野生動植物及其產品的，憑允許進出口證明書向出入境檢驗檢疫機構報檢，并接受檢驗檢疫。

（2）檢查。從事野生動植物及其產品進出口活動的，應當依法接受瀕管辦或其辦事處的監督檢查，包括書面監督檢查和實地監督檢查。同時，野生動植物商品出口前或者進口后，應當接受野生動植物進出口主管部門的現場踏查，確保申請事項的真實有效和審批貨物的一致性。

（3）查緝。違規或者違法進出口禁止或限制類野生動植物或其產品的，一般由海關緝私部門、邊防公安或海警等口岸執法部門進行查緝處置，也可由上述口岸查緝部門連同區域內的林業、漁業、市場監管、公安及瀕管部門予以聯合查處。

1.2.2 主要監管措施

（1）構建執法協調工作機制。瀕管辦上海辦事處于2013年牽頭成立了上海市部門間CITES執法工作協調小組，將林業、漁業、公安、市場監管、海關等納入到一個執法工作平臺中來，并制定了詳細的執法工作協調辦法，包括推行聯席會議制度、開展聯合執法宣傳培訓等。

（2）組織多部門聯合執法巡查活動。在口岸一線監管方面，海關、瀕管、鑒定中心等部門組成的聯合工作組通過定位航班或船單批次、箱單號等手段，成功破獲過多起走私珍貴動植物及其制品的案件。在上海市區范圍內，上海市部門間CITES執法工作協調小組各成員組建聯合工作組每年數次對花鳥魚和古玩工藝品市場等重點場所開展市場巡查活動。

（3）開展行政許可被許可人監督檢查。瀕管辦上海辦事處和上海市林業局、上海市農委水產辦公室每年都依照各自工作安排開展行政許可被許可人監督檢查工作。

（4）開展大宗貿易敏感物種監測工作。自2010年起，瀕管辦上海辦事處持續開展大宗貿易敏感物種監測，基本掌握了區域內的兩棲爬行類皮制品和木材等大宗貿易變化特點和石斛屬、美麗硬仆骨舌魚、靈長目Primates等敏感物種的動態變化趨勢。

（5）推進建設企業誠信評估體系。瀕管辦上海辦事處自2012年起研究推行對進出口企業開展誠信評估工作，根據評估結果對其采取分類監管措施。2016年起，瀕管辦推廣應用。

（6）開展野生動植物物種鑒定。瀕管辦上海辦事處聯合上海野生動植物鑒定中心協助上海海關等主管部門開展對涉案野生動植物及其產品的物種鑒定工作。2013－2017年，累計為上海海關提供有效鑒定超過1 500項，涉及象牙、犀牛角等一大批珍稀敏感物種，為口岸執法提供高效的專業技術支撐。

2 自貿區野生動植物進出口監管中存在的主要問題

2.1 法律法規設定不夠完善

我國現有的野生動植物進出口監管法律法規側重對刑事違法的處罰設定，對行政性處罰設定較少，對野生動植物進出口經營者的行為規范約束不夠，一定程度存在重前期許可，輕中后期監管。《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》僅對野生動植物進出口經營者限定了“并自海關放行之日起30日內，將海關驗訖的允許進出口證明書副本交國家瀕危物種進出口管理機構備案”這一約束性規定，但對經營者違反本條規定情形未作其他任何約束或懲戒性條款；《國家瀕管辦允許進出口證明書行政許可被許可人監督檢查辦法》和《國家瀕管辦非〈進出口野生動植物種商品目錄〉物種證明行政許可被許可人監督檢查辦法》對檢查結果不符合許可內容的，也僅僅提到了“即時向出口或再出口口岸所在地海關通報相關情況”或“應當依照有關規定予以處理”等模糊表述，對與海關等口岸主管部門實施口岸一線聯合查驗等方面的具體操作要求同時缺失。此外，對提供虛假材料辦證經營者是否加重處罰及證書逾期后不退回處罰等情形，尚未出臺過任何文件細則設定相關處罰原則和執行標準。

2.2 實地監管力度不大

目前，各相關主管部門開展的實地監管力度仍然不夠。瀕管辦及其辦事處和國內野生動植物行政主管部門對實施的行政許可監督檢查主要停留在對口岸外的野生動植物產品實物的實地檢查，必要時才與海關聯合對口岸一線的進出口的瀕危野生動植物及其產品進行查驗，核實與相應許可內容的一致性，現場的監管力度頻度仍不夠。同時，從海關角度分析，由于貨物快速通關放行的實際需求、一線海關官員缺乏野生動植物專業知識和野生動植物產品自身的多樣性難辨別等現實因素，導致了海關對野生動植物產品一線的監管過程中存在不少薄弱之處，很難一一核實。此外，盡管多部門間的履約執法工作協調機制已經初步建立，但工作的重心仍停留在對面上非法進出口野生動植物貿易的執法監管，實施的日常正規貿易監管工作較少，很少開展聯合巡查監管，監管的合力尚未真正形成。

2.3 部門間協作不到位

從實際監管工作來看，目前部門間協作還不到位。一是協調不夠暢通。由于協作工作涉及的部門眾多，開展較晚，工作協作交流較少，加上相關單位工作人員調動較為頻繁，導致協調工作不夠順暢。二是快速協作監管的機制還沒有完全建立。協作工作還主要依靠部門間相互發文去函等傳統方式，缺乏有效的緊急突發事件應急處置或實施快速監管機制。三是協作的工作內涵有待進一步深化。部門間的協作尚未真正深入，特別是協作的部門分工、工作內容、協作重點等方面有待深入探究。

2.4 評估體系不夠完善

瀕管辦上海辦事處的評估工作包括瀕管辦新出臺實施的許可事項被許可人分級管理辦法仍存在一定的缺陷和不足。一是辦法條款設置仍較為粗放，評估項目中的后續監督檢查項目需要調整和補充，并適當增加該類評估項目的每頻次扣分分值。二是評估的部門參與度不高。盡管瀕管辦上海辦事處開展的野生動植物進出口單位誠信評估工作小組中已經加入了林業、漁業、海關、出入境檢驗檢疫等部門的專家成員，但真正實施主體仍為瀕管辦上海辦事處一家；瀕管辦的分級管理工作尚未邀請其他主管部門參與。

2.5 后續監管能力不強

2.5.1 監管形式和手段較為缺乏 除加強對正常貿易監管外，目前對一些走私案件的偵破上還停留在極少數國外信息的通報上，信息來源渠道非常有限，對走私等惡性違法行為的監管形式和手段非常有限，監管工作十分被動，缺少監管的風險防控意識，缺乏對主動出擊監管的深層次思考和謀劃。

2.5.2 監管力量和隊伍較為薄弱 目前上海區域內的野生動植物進出口管理正呈現“大貿易、小監管”的工作局面，特別是林業和瀕管兩個管理主體力量較為薄弱，人員偏少，僅能滿足面上的許可管理工作，后續監管工作很難顧及。此外也存在海關、出入境檢驗檢疫、公安、工商等主管部門監管人員對野生動植物專業知識缺少、執法經驗不足、信息渠道有限等實際情況。

2.5.3 技術支撐和保障不足 目前上海區域內最重要的鑒定機構——上海野生動植物鑒定中心正面臨著基礎設施建設投入不足、內部人員結構老齡化、尚未取得司法鑒定資質等多方面的問題和困難，機構運作僅僅處于勉強維持，缺乏上層建筑對其真正進行重新定位，同時也缺乏資金設備方面的補給。

3 對策與建議

3.1 明確相關罰則

圍繞上海自貿區建設中“加快政府職能轉變，探索建立貨物狀態分類監管模式，監管高效便捷、法制環境規范”總目標要求[13]，按精簡高效管理原則，把監管的重點轉移到事中事后監管上來，在確保產品快速通行的基礎上，進一步強化對經營者違法違規的處置，確保進出口高效合法有序開展。

3.1.1 明確證書后續監管中的相關法則 增加對“海關放行之日起30日內，未將海關驗訖的允許進出口證明書副本交國家瀕危物種進出口管理機構備案”、“證書有效期屆滿未按要求延期或退回”等情形的處罰規定。對存在上述情形的野生動植物進出口經營者，應及時給予行政警告，對進出口活動實施從嚴監管，取消相應的便捷政策，并按實際違反的數量和次數考慮列入黑名單等。

3.1.2 明確對隱瞞有關情況或提供虛假申請材料的相關處罰 依照《中華人民共和國行政許可法》[14]第七十八條規定“行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告”，對照該法律條文要求，對存在上述行為的野生動植物進出口經營者必須及時給予行政警告，對情形惡劣的，要明確追加其他相關處罰，如取消辦證便捷政策、實施貨物口岸查驗等。

3.2 提升能力建設

3.2.1 加強監管隊伍能力建設 選調骨干力量組建上海區域內野生動植物執法監管專家隊伍，組織開展對面上的執法監管和業務培訓等指導工作。同時，加強對各部門監管一線工作人員的執法培訓力度，特別是野生動植物法律法規、物種識別等方面的專業知識培訓，充分利用鑒定機構力量強化對一線執法監管人員就主要監管物種快速準確識別等方面的專項培訓。此外，集中組織開展全域性、多部門參與的專項執法檢查活動，提升一線執法監管人員的實戰能力。

3.2.2 拓寬信息發布和獲取渠道 積極發揮各類行業協會和野生動植物保護人士的力量，多渠道多方式及時發布監管信息，獲取非法貿易相關信息。同時，可考慮面向全社會征集野生動植物案件信息，提供統一對外舉報聯系方式和舉報專項獎勵，對信息提供者，一經查實即可提供高額的獎勵。

3.2.3 加快推進鑒定機構建設進程 根據當前我國司法進程要求，上海野生動植物鑒定中心盡快獲得鑒定司法資質，確保鑒定工作的法律地位。同時，不斷調整充實專家隊伍，豐富鑒定門類和鑒定手段，進一步提升鑒定水平。加快推進網絡鑒定平臺建設，實現與主管部門及監管部門間的快速反應機制，滿足執法一線快速鑒定需求。

3.3 加強實地監管

3.3.1 實施差別化監管模式 依據野生動植物進出口經營者的表現記錄，實施差別化監管，對表現優秀的企業，可減少或減免實地監督檢查；對表現不良的企業，要實施口岸、工廠（倉庫）及銷售場所等全方位實地監管，讓違法者處處受查。

3.3.2 創新實地監管的方式方法 結合行政許可監督檢查、執法巡查等面上工作，不斷創新實地監管的方式，采取多部門聯合檢查、邀請行業內部優秀企業代表參與等方式，靈活實施定期和不定期抽查。

3.4 強化部門協作

3.4.1 修訂和完善《上海市部門間CITES執法協調工作辦法》 在原有基礎上，遵照“監管互認、執法互助、信息互換”的原則，進一步充實協調小組成員單位、充實協調工作內容、修訂完善日常工作機制，以適應協調工作中出現的新形勢新問題。

3.4.2 共同研究解決監管過程中的重點和難點問題 加強對野生動植物走私案件高發區域和高發物種的梳理研究，掌握案件特點和規律，有針對性地開展部門間的聯合執法監管。著力破解涉案物品快速鑒定這一難題，協商解決場地、資金、設備設施及鑒定標樣收集等。

3.4.3 共同研究推進多部門聯合監管工作機制 建立行政審批、行業主管、口岸監管、第三方檢測機構相互銜接的瀕危物種貿易監管機制，形成分工明確、溝通順暢、齊抓共管的監管格局。瀕管辦上海辦事處和上海市野生動植物主管部門應經常性組建聯合檢查組，按照“雙隨機”原則，在第三方專業檢測機構的協助下開展實地許可檢查工作。上海海關應適當增加由海關、林業（漁業）、瀕管和鑒定專家組成的工作組開展口岸聯合查驗。

3.5 完善評估體系

對照國務院于2014年發布《社會信用體系建設規劃綱要（2014－2020）》要求[15]，進一步完善評估體系，增強工作的透明度，對誠信守信主體進一步加大支持力度，對失信主體全面加強約束懲戒，適時考慮推行黑名單制度。同時，加大各部門的參與度，適時聯合制定并發布工作實施細則，此外可思考結合海關開展的進出口企業評定開展此項工作，爭取與海關之間的結果互認。此外，要強化評估工作的信息化進程，加快推進誠信信息數據庫建設，保存評估結果的同時方便各主管部門的快速查詢。

[1] 劉永勝，張淑榮. 中國野生動植物進出口現狀、問題及對策分析[J]. 世界農業，2016，（9）：226－231，259.

[2] 周秀清. 瀕危物種保護在我國可持續發展戰略中的作用[J]. 國家林業局管理干部學院學報，2010，9（4）：7－11.

[3] 吳永芝. 野生動植物保護與瀕危物種管理的強化策略思考[J]. 農業與技術，2018，38（9）：181－182.

[4] 孫巖. 關于新常態下瀕危野生動植物國際貿易管制工作的幾點思考[J]. 國家林業局管理干部學院學報，2018，17（2）：43－47.

[5] 田貝貝. 河南省野生動植物進出口管理問題及對策[J]. 中外企業家，2014，（34）：114－115.

[6] CITES締約國大會. 瀕危野生動植物種國際貿易公約[Z]. 1973－3－3.

[7] 全國人大常委會. 中華人民共和國野生動物保護法[Z]. 1988－11－8.

[8] 全國人大常委會. 中華人民共和國森林法[Z]. 1984－9－20.

[9] 全國人大常委會. 中華人民共和國刑法[Z]. 1979－7－1.

[10] 國務院. 中華人民共和國野生植物保護條例[Z]. 1996－9－30.

[11] 國務院. 中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例[Z]. 2006－4－29.

[12] 國家瀕危物種進出口管理辦公室. 2016年第1號公告[Z]. 2016－1－25.

[13] 國務院. 國務院關于印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知[Z]. 2013－9－18.

[14] 全國人大常委會. 中華人民共和國行政許可法[Z]. 2003－8－27.

[15] 國務院. 國務院關于印發社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）的通知[Z]. 2014－6－14.

Current Situation and Countermeasures of Import and Export of Wild Animals and Plants in China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone

LI Zhi，GUO Rong-wei

（Office of Endangered Species Management of State Forestry Administration, Shanghai Office, Shanghai 200040, China）

Current situation was analyzed on import and export supervision of wild animals and plants in China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone, especially on problems of regulations and rules, the spot supervision, coordination of different institutions, evaluation system and follow-up supervision. Countermeasures were put forwarded such as clear penalties, improvement of coordination, spot supervision, evaluation system.

Shanghai Pilot Free Trade Zone; wildlife; regulatory supervision; countermeasures; import and export

F746

A

1001-3776（2019）06-0100-05

10.3969/j.issn.1001-3776.2019.06.016

2019-06-03 ；

2019-09-17

李智，高級工程師，從事瀕危物種進出口管理和森林資源監督相關工作；E-mail: 185505932@qq.com。