網格化城市管理是城市管理法治建設的重要途徑

文｜ 全國市長研修學院（住房和城鄉建設部干部學院）馬春莉 喬真 崔迪

北京市朝陽區城市管理監督指揮中心原主任 皮定均

黨的十九大明確提出：到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，“必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。從目前我國法治建設的狀況看，不知法，不懂法，不守法的情況還比較普遍，要在不到20年的時間基本建成法治中國的目標，任務十分艱巨，亟需探索法治建設的有效途徑。城市管理的法治建設是建設法治政府、法治社會的重要組成部分。從對廣義的城市管理的相關法律法規分析中可以發現，法定的落實法律法規的主體包括直接責任主體和非直接責任主體兩個部分。非直接責任主體又分為管理主體、執法主體和監督主體。本文試從分析網格化城市管理的本質特征切入，以《北京市市容和環境衛生條例》、《北京市消防條例》等法律法規為例，論證在城市管理中直接責任主體和間接責任主體的歸屬及其法律依據。

一、網格化城市管理的本質特征

網格化城市管理起源于北京市東城區，顧名思義網格化城市管理的基礎之一是劃分網格，明確責任，目前不少城市政府或者政府部門把劃分網格、明確責任的工作都冠以網格化的名義，網格化被泛化。從歷史的角度對東城區網格化城市管理進行分析，其本質特征并不是劃分網格，明確責任，而是城市管理從定性走向定量。是“用數據說話，數據管理，數據決策，數據創新”典型案例。它實現了城市管理由粗放型、經驗型的定性管理向精細型、理論型的定量管理的偉大轉變，為城市管理的科學化奠定了基礎。馬克思說，一種科學只有在成功地運用數學時，才算達到完善的地步。網格化城市管理實現了城市管理的數量化，為數學在城市管理中的運用奠定了基礎，為逐步探索城市管理的規律，建立和完善城市管理的科學理論體系提供了有效的手段。15年的實踐證明，網格化城市管理的基本運行方式，適合于社會管理和公共服務，因此，它也為社會管理和公共服務的數量化、科學化奠定了基礎。從一定意義上說，網格化城市管理是大數據社會的必然產物，從一個側面向人們展示了大數據社會的到來。同時，網格化管理是一個以數據為支撐的閉環的法律法規落實系統，它的發展和完善將有效推動和促進相關法律法規的落實。

二、落實法律法規的直接責任主體

《北京市市容環境衛生條例》第三章，市容環境衛生責任，第二十一條，本市實行市容環境衛生責任制度。單位和個人應當做好市容環境衛生責任區內的市容環境衛生工作。市容環境衛生責任區是指單位和個人所有、使用或者管理的建筑物、構筑物或者其他設施、場所及其一定范圍內的區域。第二十二條，市容環境衛生責任人的確定原則是：建筑物、構筑物或者設施、場所由所有權人負責；所有權人、管理人、使用人之間約定管理責任的，由約定的責任人負責。

《北京市消防條例》 第一章：總則第二條，本市行政區域內的機關、團體、企業、事業等單位及個人，應當遵守本條例。

國務院頒布的《城市市容和環境衛生管理條例》第二條在中華人民共和國城市內，一切單位和個人都必須遵守本條例。

從以上法規的相關條款可以看出，落實法規的直接責任主體是單位和市民，其他城市管理方面的法律法規也有相關的表述，這里不再一一贅述。

因此，按照法律法規的規定，落實城市管理方面的相關法律法規的直接責任主體是單位和市民。

三、落實法律法規的非直接責任主體

（一）管理主體

《北京市市容和環境衛生條例》第四條， 市市政管理行政部門主管本市市容環境衛生工作，負責本條例的組織實施。區、縣市政管理行政部門負責本行政區域內的市容環境衛生管理工作。鄉、民族鄉、鎮人民政府和街道辦事處負責本轄區的市容環境衛生管理工作。第八條：本市提倡和鼓勵居（村）民委員會組織居（村）民制定維護市容環境衛生的公約，動員居（村）民積極參加市容環境衛生治理工作，創建整潔、優美、文明的環境。

《北京市消防條例》第五條，市和區、縣公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級公安機關消防機構負責實施。公安派出所依照國家和本市的規定，開展日常消防監督檢查，依法處理消防安全違法行為，指導轄區內的單位、居民委員會、村民委員會落實消防安全措施。第二章，消防安全責任第九條，市和區、縣人民政府防火安全委員會組織、指導、監督本級人民政府有關部門和下級人民政府履行消防工作職責，協調消防基礎設施建設、消防組織建設等重大事項，督促重大火災隱患整改。教育、民政、住房和城鄉建設、市政市容、交通、農業、水務、商務、文化、衛生、文物、民防、旅游等行政部門按照各自職責負責消防管理的相關工作。鄉鎮人民政府和街道辦事處應當依照法律、法規、規章的規定和上級人民政府的部署，統籌負責本轄區的消防安全工作；建立消防安全管理領導機制，監督轄區內政府部門的消防監督管理工作，指導轄區內單位、居民委員會、村民委員會履行各自的消防安全職責。第十一條，居民委員會、村民委員會應當確定消防安全管理人，組織居民、村民制定防火安全公約，開展消防宣傳教育，根據需要建立志愿消防隊，建立消防安全聯防制度。第五章消防組織，第五十七條，鼓勵單位和居民委員會、村民委員會建立志愿消防隊等多種形式的消防組織，開展群眾性自防自救工作。

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。第三條，居委會的任務；（四）協助維護社會治安；（五）協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作。

《中華人民共和國憲法》第五條，中國人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。第一百一十一條，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。以上法律條款規定了社區自我管理和協助政府管理的法定責任，同時，也明確了社區自我管理和協助政府管理的主要內容是：促進各項法律法規在本社區落地。

由此可見，其管理主體包括三個部分：

1、北京市市政市容管理委員會及各區、縣市政市容管理委員會（消防安全方面是：北京市公安消防總隊及各區縣公安消防支隊和派出所）。

2、街道辦事處，鄉、鎮人民政府。

3、社區，行政村。

后兩類管理主體負責本區域法律法規的具體落實工作。

（二）執法主體

《北京市市容和環境衛生條例》第十條，本市城市管理綜合執法部門按照授權的范圍，依法對本條例規定的市容環境衛生違法行為實施行政處罰。

由此可見，在市容和環境衛生方面執法主體是市、區兩級城市管理監察局（一些城市通常稱其為城管執法局）；在消防安全方面，執法主體是北京市公安消防總隊、各區縣公安消防支隊及派出所。

（三）監督主體

根據北京市編委下發的文件，北京市六個主城區2005年就成立了城市管理監督指揮中心，負責城市管理法律法規落實情況的監督工作，其他開展數字化城市管理工作的城市也都類似地成立了城市管理監督結構。

雖然城市管理監督指揮中心不是法律法規直接明確的監督主體，但是，各級政府的編委有法定的設立政府部門的責任，因此，監督指揮中心的設立是合法的。

由此可見，各級政府設立的城市管理監督指揮中心是依法確定的監督主體。

2004年北京市東城區建立了全國第一個網格化城市管理系統，它的核心內容就是成立直接對區政府負責的城市管理監督指揮中心，負責利用現代科學技術手段和閉環的管理方式，通過天天及時發現城市管理中的問題，派遣到相關責任主體，責任主體處置完畢回復你后復查核實形成考核評價結果，并有效地運用結果，監督街道辦事處和城管執法局履行法定職責、從而推動相關法律法規落實。這個系統在政府內部構建了管理、執法和監督三者相互聯系相互制約體制，有效提升了政府城市管理的效率。但是，它沒有把落實法律法規的直接責任主體納入進去，東城區是國家的核心區，政府力量是其他城市（區）的幾倍至十幾倍，因此，這種改革是符合東城區實際的。

其他城市（區）在推進網格化城市管理系統的過程中，就遇到了監督指揮中心發現問題相對容易，政府的處置力量相對不足矛盾。于是，部分城市（區）開始探索將落實法律法規的直接責任主體納入網格化系統的過程。例如，深圳市將“門前三包”責任單位納入系統；北京市朝陽區將八萬多社會單位遵守相關法律法規的情況和部分居民遵守公共場合相關法律法規的情況（共涉及267法律法規）納入系統，采取網格化的方式進行閉環的監督評價，發現單位和市民有違法行為時，先將案件派至街鄉（有的直接派發至社區或者行政村），由街鄉、社區行政村督促整改，拒絕整改或者反復出現的，將案件轉派至相關執法部門予以處罰。監督評價的結果在網絡、報紙和區、街、社區三層互聯的大屏公示系統進行公示。有效地提升了單位和市民遵守相關法律法規的意識，促進了法律法規的落實。

北京市朝陽區還在總結部分社區、行政村先進經驗的基礎上，開展了共治+網格化的試點工作，即社區通過成立城市管理等相關行業協會，把單位和部分市民組織起來，采取網格化的運行方式按照標準進行互檢互查，發現問題現場督促整改，整改無效的系統自動派發至街道辦事處，街道辦事處督促整改無效系統派發至相關執法部門處罰，拒絕繳納罰款的系統啟動申請法院強制執行的程序，由法院強制執行。同時，還建立了再監督和激勵機制，有效地提升了社區行政村依法進行自我管理的能力，大大提高了網格化系統的處置能力。運行數據統計：80%左右的案件是社區行政村通過自我管理的方式解決的；15%左右是街鄉解決的；2%-3%是執法部門解決的。實踐證明：共治+網格化的方式是提升網格化系統運行能力，促進相關法律法規落實的重要途徑。

按照中發（2015）37號文件要求，全國縣級以上城市都在2017年底建成數字化城市管理平臺。如果各個城市都能夠按照網格化的標準運行體系建設并逐步發展完善這套運行系統，那么，在社會管理領域方面的法律法規就會逐步得到有效落實。這對于建設法治國家、法治政府、法治社會具有十分重要的意義。