對地方政府增強政策合法性的思考

方瑜睿

（個舊市錫城鎮人民政府，云南 紅河 661000）

每一個時代的進步，都將對已過時局出臺的方針政策，進行深刻反思，才能淘盡泥沙，引以為戒，正理平治，讓政策在當下行之有效，官不易方，惠濟天下，社會才能鏗鏘前進。增強政策合法性具有非常重要的意義，是促進中國特色社會主義事業發展的關鍵，有利于改進和提高政府執行力，而政策執行者是否認真執行政策，政策的目標對象是否自覺遵守政策，不僅體現了其對政策的態度，也關系到政策是否具有合法性——合法性程度高的政策就能得到有效執行，政策的目標就能實現，政府的公信力就會得到提升。

一、政策合法性內涵

政策是政治系統權威性決定的輸出，是對全社會價值所作的權威性分配。較早對合法性進行系統界定并成為經典理論的學者是德國社會學家馬克斯·韋伯，在韋伯看來，合法性是人們對權威者地位的確認和對其命令的服從。簡單來說，合法性就是符合某些規則。因此，政策合法性從屬于政治合法性，是政治合法性的重要表達載體。政策要得到有效執行，取決于政策的執行者和政策對象對政策的理解與配合，即政策是否具有合法性，這又取決于政府的認識和價值判斷，在很大程度上就是通過政府制定的政策來進行的。

二、影響地方政府政策合法性的因素

地方政府的政策是地方政府在與社會充分交流的基礎上，依照法律對轄區內的公共利益或公共事務作出的規范性安排，其目的是為了貫徹國家和上級政府制定的法律和政策，對轄區內的公共事務實施有效治理。因此，地方政府的政策行為具有執行性、從屬性、區域性和多元性等特點，受到多重因素的影響和制約。

（一）貧富差距較大，社會矛盾極易激化

從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型中，人民的收入水平和生活水平普遍提高，但還存在收入分配的規范和調節不夠的問題，收入差距擴大使社會利益格局發生很大變化，低收入弱勢群體由于其不利的社會地位，極易產生不平衡的心理，導致對現行利益分配模式質疑，從而對現行政策的合法性造成沖擊。而富裕階層隨著經濟地位的上升，對提高政治地位就有需求，在農村，通過選舉進入村干部；在城市，通過各種渠道成為人大代表、政協委員，擁有參政議政的權利。這就導致政策主體大是多富裕階層，而“經濟人”假設中，人都是利己的，在制定政策時就會很多的為自己考慮，出現利己主義。貧富差距擴大還帶來了各種各樣的極易被激化的矛盾，使社會穩定受到威脅，表現為矛盾雙方對社會主義制度和中國共產黨執政能力產生懷疑。

（二）缺乏考量論證，民主參與不夠充分

政策的出臺機制和落實機制存在問題，對政策對象本身涉及的利益主體沒有充分考量，對執行之后產生的社會效果沒有做出預期的判斷，沒有做到“謀定而后動”和“謀錯而懲戒”。例如曾經在很多城市都出臺過，但“短命”的“統一收繳捕殺違規遛狗”及“朝令夕改”的健康扶貧政策。作為最了解自己的利益政策對象，往往由于政策網絡封閉性現象，導致在政策制定的討論中公眾參與渠道少，處于被動接受局面。同時，一些公民自身素質不高，缺乏參與政策所需的知識，導致公民參與的效率較低。如果一項面對公民的政策缺少政策對象的民主參與，沒有一定的考慮和采納公民意見，政策合法性被認同和肯定的程度將被削弱，不利于民主進程的推進。

（三）制度約束乏力，政策操作不夠規范

在市場經濟條件下，地方政府自身也有利益，當在執行上級政府政策有一定的彈性和靈活性的時候，如果缺乏相應制度約束，一些與政策相關的法律制度不健全、不完善，就可能出現淡化或偏離上級政策原則和精神的情況，負面的影響使政策的合法性、權威性與公信力受到侵蝕。例如國務院禁止實行地區封鎖，但吉林省四平市就出現過扣押自謀職業者從沈陽購買的產品，不準銷售的案例。

（四）權威支撐弱化，執政能力還需提升

政策主體的權威主要包括合法權威、合格權威和人格權威。政策主體缺乏權威支撐主要體現為，一是超越法律范圍，越位行使權利，制定超過職權規定的政策。二是專業知識和業務能力與職位不匹配，缺乏一定的政策科學知識，憑借個人的經驗制定政策。三是受當地一些落后的觀念，滯后的文化思想干擾。四是品質惡劣，決策時從個人利益出發，不顧公共利益。

三、地方政府增強政策合法性的對策

政府通過頒布一系列的政策來進行利益和資源的分配和整合，如何讓政策符合“最大多數人的最大利益”是政策合法性的重要課題。“四個全面”戰略布局是中國特色社會主義制度下的政治創新，涉及時代發展的各個方面的所有要求，就增強政策合法性而言，“四個全面”戰略有助于推進地方政府治理能力，運用政策合法性，推動中國特色社會主義建設事業的發展。

（一）以全面建成小康社會為整體目標，縮小貧富差距，優化利益分配

公眾對現行政治體系下利益分配模式的認可，是政策合法性存在的基礎。在政策的制定上，要堅持貫徹“以人為本”的科學發展觀，不能只重經濟建設，還要重視社會建設，要堅持把戰略開發和扶貧工作協調起來，在開發中實現脫貧目標。在規范收入分配上，使收入趨向合理，讓弱勢群體中的大多數人能夠早日達到小康的生活水平，為最終達到共同富裕創造條件。在對一些涉及民生住房、教育、醫療、就業、社會保障等方面要加大資源投入，完善社會保障制度，完善收入分配制度，使初次分配更加重視公平，以實現學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，使政策對象堅信社會主義制度和中國共產黨執政能力，從而對政策更加認可。

(二)以全面深化改革為導向，加強論證調研，推行協商民主

地方政府優秀的政策創新能力對政府管理體制改革功不可沒，對于全面深化改革有重要的推動作用。加強政策創新的能力，是建設創新型國家的實踐需要，對于地方政府而言，在中央政府的領導下，因地制宜的制定政策，使政策適合當地發展，解決當地問題，政策才具有生命力。在地方政府的政策創新中，協商民主發揮了重要的作用。古人有云：“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心”。列寧曾指出：“只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量。”而群眾知道一切的前提是公開透明，信息渠道暢通，有權獲得與自己利益相關的政府信息。改革開放以來，我國成功開辟了許多民意渠道，這些渠道的使用，能讓公眾充分表達民意，堅持充分發揚民主、尊重包容差異的原則，形成了有事好商量、大家的事情由大家商量的良好機制。協商民主是民主革命的成果，與“十七大”報告明確提出“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”相符，是“群眾路線”的表現形式，還能讓地方政府更加了解民意，化解一些社會矛盾。另外，利用政策合法性的新興動力——互聯網，建立完整的政策宣傳系統，加大對政策的宣傳和解釋，有利于激發公眾參與政策過程的熱情，展示政策的藍圖與前景，增強自身合法性，公眾對政策的理解與支持也將大大增加政策的合法性。

（三）以全面依法治國為要求，嚴格政策程序，完善監督機制

程序的合法性，是一個利益聚合和表達的過程，它使政策運行科學化、民主化。合理正當的政策程序也是法治社會的應有之義，是政策合法性的重要來源。為保證程序合法，許多國家制定了涉及決策程序的相關法律制度，如制定議事規定、制定行政程序法及“政策立法”等。法國思想家孟德斯鳩認為：“一切有權利的人使用權利一直到界限的地方才休止。”人類的政治實踐也表明，通過不受約束的權力必然走向濫用和腐敗。在中國，始終堅持以憲法為核心，通過完善人民代表大會制度；中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度；民族區域自治制度等制度，來保障人民當家做主，并享有廣泛的民主權利。建立健全各種法律、法規，使權力的取得、行使、取消都嚴格按照法律的規定來進行，不得超越法律所允許的范圍及權限。對濫用權力、以權謀私，要以法律法規形式明確其內容、標準、認定及處罰，切實使權力的行使受到法律強有力的約束，保證政策最大程度以公共利益的增進為目標取向，進而保證政策的程序合法性。另外，制定監督法，完善監督機制，加強政策失誤的責任追究制度，完善政府內部的互相監督機制，引入社會監督機制，都能增強政策的合法性。

（四）以全面從嚴治黨為動力，堅持黨的領導，增強執行本領

按照科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想的要求，地方政府制定政策，首先要堅持黨的路線、方針和政策。這就要求地方政府官員，即政策主體綜合素質提高，這是增強其權威的有效途徑，也是政策合法性的關鍵。增強政策合法性，要通過全面從嚴治黨提供“好干部”來保證，政策主體只有在知識、能力及人品等方面提高自身素質，才能贏得公眾對其權威的認可與服從，才能保證其制定的政策質量，真正解決政策問題，增強政策的合法性，全面提高人民群眾的物質文化生活水平，推進社會進步。

結論

“謀定而后動，知止而有得”。增強政策合法性始終是一個歷久彌新的時代課題。歷史不斷向前，中國特色社會主義已經進入新時代時期，大量的新舉措、新政策如雨后春筍般層出不窮。能安邦治國，促進一個地方大力發展的政策無疑是堅持問題導向，明確目標指向，調研分析癥結，遵循法律規范好政策。增強政策合法性，使政策的執行為一個地方帶來穩定和活力，實現人民安居樂業，展現出既有民主又有集中、既有活力又有秩序的生動圖景，是實現中華民族偉大復興的有效探索，充分體現了中國特色社會主義制度創新能力和制度自信。要勵精圖治一個地方，地方政府必須在中央政府搭好的臺上，唱好地方的戲，唱出地方的特色，使政策更符合一方水土，滋養一方人，讓政策的合法性和推動社會進步相得益彰。