從江蘇執(zhí)法實(shí)踐探討構(gòu)建綜合治超監(jiān)管體系

文

2018年10月，國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動計(jì)劃（2018－2020年）》，提出實(shí)施公路貨運(yùn)治理行動，強(qiáng)化公路貨運(yùn)車輛超限超載治理，到2020年年底，各省（區(qū)、市）高速公路貨運(yùn)車輛平均違法超限超載率不超過0.5%，并要求大力推進(jìn)貨運(yùn)車型標(biāo)準(zhǔn)化，推動道路貨運(yùn)行業(yè)集約高效發(fā)展。這為下一步的公路貨運(yùn)車輛超限超載治理工作指明了方向，提出了要求。

綜合治超監(jiān)管的大勢

推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法體制改革的重要組成

交通運(yùn)輸部按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》要求，制定《交通運(yùn)輸部貫徹落實(shí)＜關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見＞的通知》，從提高政治站位、抓好任務(wù)落實(shí)、推進(jìn)透明規(guī)范合法公正執(zhí)法、強(qiáng)化安全監(jiān)管、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)五個(gè)方面，全面部署和推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革工作。構(gòu)建新時(shí)期綜合治超監(jiān)管體系，有利于推動交通運(yùn)輸內(nèi)外執(zhí)法體制先聯(lián)合、后整合、再綜合、最后融合這一質(zhì)的飛躍，有利于整合執(zhí)法資源和執(zhí)法平臺，明確執(zhí)法主體、規(guī)范執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法模式，提升執(zhí)法效能，解決交通運(yùn)輸行政執(zhí)法領(lǐng)域機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭多層重復(fù)執(zhí)法等深層次問題，建立形成權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、保障有力、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制和運(yùn)行機(jī)制。

2017年，為應(yīng)對交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法體制改革背景下的執(zhí)法質(zhì)量工作，江蘇省交通運(yùn)輸廳在前期課題研究基礎(chǔ)上，起草了《江蘇省交通運(yùn)輸執(zhí)法質(zhì)量管理（專家建議稿）》，從事后管理為主向事前防范、事中指導(dǎo)、事后評估全過程管理轉(zhuǎn)變，構(gòu)建內(nèi)部管理、外部管理、智能管理“三位一體”的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法質(zhì)量管理體系。

落實(shí)公路治超聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化要求的必由之路

構(gòu)建新時(shí)期綜合治超監(jiān)管體系，有利于落實(shí)公路治超聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化要求，嚴(yán)格規(guī)范治超檢查和處罰行為，進(jìn)一步降低物流成本、提高物流效率、優(yōu)化營商環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公眾出行提供更加安全高效的服務(wù)保障。

推動新監(jiān)管體系改革的有效措施

為完善事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)和創(chuàng)新“雙隨機(jī)、一公開”等監(jiān)管方式，國務(wù)院決定依托國家政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，決定在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項(xiàng)制度”。構(gòu)建新時(shí)期綜合治超監(jiān)管體系，推行大件運(yùn)輸許可辦理、違法超限查處網(wǎng)上運(yùn)行，對治超監(jiān)管過程和結(jié)果進(jìn)行公示、通過文字或者視音頻對監(jiān)管全過程進(jìn)行記錄、對治超監(jiān)管重大執(zhí)法決定合法性事先審核，強(qiáng)化對治超監(jiān)管工作的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管的“監(jiān)管”，并通過歸集共享各類治超監(jiān)管數(shù)據(jù)，及早發(fā)現(xiàn)防范苗頭性和跨行業(yè)，跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)。

2017年，江蘇省交通運(yùn)輸廳出臺了全國交通運(yùn)輸領(lǐng)域第一部省級執(zhí)法視音頻記錄管理制度《江蘇省交通運(yùn)輸行政執(zhí)法視音頻記錄管理辦法》，對推動建立執(zhí)法記錄儀、車（船）載視音頻記錄設(shè)備、固定視音頻記錄設(shè)備“三位一體”的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法視音頻記錄系統(tǒng)，加快打造現(xiàn)場取證、全程留痕、可回溯管理等多功能、立體式、全過程的執(zhí)法保障機(jī)制，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法視音頻信息的采集、整理、加工、運(yùn)用和保管歸檔各個(gè)環(huán)節(jié)，探索電子證據(jù)在交通運(yùn)輸行政執(zhí)法過程中的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用等，都起到了十分重要的促進(jìn)作用。

江蘇治超實(shí)況

工作格局從單獨(dú)作戰(zhàn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、部門聯(lián)動

江蘇省政府專門召開電視電話會議對全省治超工作進(jìn)行部署，出臺治超總體工作方案，并將治超工作納入地方政府年度工作目標(biāo)，在全省交通運(yùn)輸重點(diǎn)任務(wù)調(diào)度推進(jìn)會上，按季度進(jìn)行通報(bào)。交通、公安、經(jīng)信、工商等多個(gè)部門制定專項(xiàng)工作方案，形成了健全的聯(lián)合治超行動綱領(lǐng)體系。

工作重心從事中事后轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卦搭^、加強(qiáng)監(jiān)管

一方面，持續(xù)加強(qiáng)“貨”的源頭監(jiān)管。省廳出臺運(yùn)輸經(jīng)營者、從業(yè)人員信用管理辦法等文件，對非法企業(yè)、經(jīng)營者和駕駛?cè)耍瑢?shí)施信用聯(lián)合懲戒，加強(qiáng)重點(diǎn)源頭企業(yè)監(jiān)管。另一方面，開展針對“車”的專項(xiàng)行動。督促整車物流企業(yè)填報(bào)不合規(guī)車輛運(yùn)輸車信息，進(jìn)一步加強(qiáng)貨車非法改裝專項(xiàng)整治活動，有效減少了違法車輛出場出站、上路行駛。

工作模式從各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)合治超、規(guī)范執(zhí)法

按照國家、省專項(xiàng)行動工作部署，建立健全交通、公安聯(lián)合執(zhí)法模式。首先，聯(lián)合公安機(jī)關(guān)，確定并公示專項(xiàng)行動聯(lián)合執(zhí)法點(diǎn)。其次，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，會同公安機(jī)關(guān)共同研究細(xì)化聯(lián)合執(zhí)法分工、協(xié)作機(jī)制和工作流程，并在路面聯(lián)合執(zhí)法工作中嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)，規(guī)范路面執(zhí)法行為。一年來，全省未發(fā)生一起因執(zhí)法不規(guī)范導(dǎo)致的行政訴訟敗訴、行政復(fù)議被撤銷和責(zé)任性投訴事件。

工作內(nèi)容從路面查處轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓒陆Y(jié)合、綜合施策

按照“堅(jiān)持堵疏結(jié)合、加強(qiáng)綜合治理”的要求，積極運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)手段，努力探索超限超載綜合治理新方式、新路徑。首先，全面統(tǒng)一計(jì)重收費(fèi)判別標(biāo)準(zhǔn)，積極推行貨運(yùn)車輛通行費(fèi)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)規(guī)范運(yùn)輸。此后將全省大件運(yùn)輸許可辦理平臺與部網(wǎng)順利并聯(lián)，實(shí)現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)、一地辦證、全線通行。同時(shí)，推進(jìn)公路超限“黑名單”系統(tǒng)建設(shè)，推廣實(shí)施快速稱重檢測系統(tǒng)，加大非現(xiàn)場處罰工作力度，提升治超工作效能。

《超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2016年第62號）實(shí)施第一年，全省普通公路共對違法行為當(dāng)事人實(shí)施非現(xiàn)場處罰函告2345輛次，高速公路通過非現(xiàn)場處罰方式查處違法超限運(yùn)輸1661件。全省高速公路、普通國省干線公路超限率分別由新政實(shí)施前的8.14%、9.12%，降至目前的2.46%、2.70%。

綜合治超監(jiān)管的新模式

抓住一個(gè)關(guān)鍵：創(chuàng)新

回顧治理公路貨運(yùn)車輛超限超載過程，特別是改革開放40年來的重大發(fā)展，正是在相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律依據(jù)、治理手段、治理模式等方面的不斷變革創(chuàng)新，及時(shí)應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，樹立了交通運(yùn)輸部門良好形象，提升了交通運(yùn)輸行業(yè)的保障、引領(lǐng)作用。

設(shè)定兩項(xiàng)目標(biāo)：運(yùn)營安全和高質(zhì)量發(fā)展

違法超限超載嚴(yán)重破壞公路和橋梁設(shè)施、極易誘發(fā)道路交通事故、擾亂運(yùn)輸市場秩序、造成汽車工業(yè)畸形發(fā)展。構(gòu)建新時(shí)期綜合治超監(jiān)管體系，一方面要夯實(shí)主體安全生產(chǎn)責(zé)任，保護(hù)公路橋隧基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行、消除貨車違法超限超載的安全隱患；另一方面，要遏制貨運(yùn)車輛越超限超載運(yùn)價(jià)越低、運(yùn)價(jià)越低越超限超載的低價(jià)無序競爭、惡性循環(huán)亂象，嚴(yán)格規(guī)范貨運(yùn)車輛生產(chǎn)和改裝源頭，穩(wěn)步推進(jìn)貨物運(yùn)輸向大型化、專業(yè)化和高端化方向轉(zhuǎn)型，著力提高運(yùn)輸供應(yīng)鏈綜合效率，推動交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展。

打造三大板塊：科技創(chuàng)新、規(guī)范創(chuàng)新、體制創(chuàng)新

構(gòu)建新時(shí)期綜合治超監(jiān)管體系，要改變傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)、運(yùn)動式執(zhí)法，向科學(xué)技術(shù)要效益，加快監(jiān)管流程從標(biāo)準(zhǔn)化向信息化、從信息化向智能化的轉(zhuǎn)型升級，通過號牌識別、自動比對、人機(jī)交互等技術(shù)應(yīng)用，制定數(shù)據(jù)安全、備份和挖掘標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，改革大數(shù)據(jù)模型下的精準(zhǔn)執(zhí)法勤務(wù)模式，強(qiáng)化治理超限執(zhí)法數(shù)據(jù)對保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營、消除道路交通安全隱患、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等廣義執(zhí)法績效的考核公信力。

構(gòu)建新時(shí)期綜合治超監(jiān)管體系，要突出規(guī)范創(chuàng)新的引領(lǐng)保障作用，注重治理超限執(zhí)法規(guī)范的“立改廢釋”，研究公路行業(yè)非現(xiàn)場監(jiān)管與公安、運(yùn)政、海事非現(xiàn)場執(zhí)法的聯(lián)系和區(qū)別，遵循行政處罰法、行政訴訟法、安全生產(chǎn)法等上位法的要求，準(zhǔn)確認(rèn)定執(zhí)法對象、嚴(yán)格適用執(zhí)法依據(jù)、細(xì)化執(zhí)法流程，尤其要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

構(gòu)建新時(shí)期綜合治超監(jiān)管體系，要理順治理超限工作機(jī)制，正確區(qū)分路面監(jiān)管與源頭監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管與靜態(tài)監(jiān)管、事前事中事后等道路執(zhí)法的各種執(zhí)法模式，及時(shí)明確“法條競合”下的多主體執(zhí)法規(guī)則，綜合運(yùn)用行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制等監(jiān)管方式與約談、記分、信用懲戒等非處罰監(jiān)管方式，完善指定相關(guān)流程與配套文書，打造面向執(zhí)法對象的監(jiān)管工作機(jī)制。