城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接策略

楊秀培

（山東博林地理信息有限公司，山東 德州 253000）

近幾年，隨著城市化進程的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題日益突出，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃存在矛盾、沖突已是不爭的事實，片面強調(diào)“兩規(guī)”某一方面，都可能在實際工作中帶來失誤和損失。為協(xié)調(diào)“兩規(guī)”之間的矛盾，我們要先弄清楚誰為首要規(guī)劃，然后在工作中找到兩者之間的平衡點，統(tǒng)籌安排各類用地、促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系

城市規(guī)劃是一定的階段制定城市發(fā)展的目標和計劃、是對城市未來發(fā)展的戰(zhàn)略部署、也是城市化建設(shè)方向的依據(jù)。城市規(guī)劃涉及到城市的各個方面，安排各項建設(shè)發(fā)展計劃，確保城市經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。而土地利用規(guī)劃是站在國家角度看問題，從國家經(jīng)濟的長治久安的戰(zhàn)略部署，會在保障耕種面積足夠的前提下，將剩余的土地科學合理的分配給各個利益集體，總領(lǐng)各個利益集團對土地進行開發(fā)利用。土地規(guī)劃利用規(guī)劃可以促使各個部門對有限的資源最大化的利用，創(chuàng)造出足夠的經(jīng)濟價值推動全社會穩(wěn)定快速向前發(fā)展。因此土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃是總體和分支的關(guān)系、是面和點的關(guān)系。城市規(guī)劃應該服從于土地利用規(guī)劃，土地利用規(guī)劃負責統(tǒng)領(lǐng)全局，城市規(guī)劃只是土地規(guī)劃的一部分。看似很清晰明了的關(guān)系在實際工作中處理起來卻十分復雜。一些部門為了眼前利益不顧一切后果，試圖打破土地利用規(guī)劃的限制，大規(guī)模的征用土地。

二、城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃現(xiàn)階段存在的矛盾

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模還未得到很好的平衡

對于城市規(guī)劃中城鎮(zhèn)用地范圍的確定，我國城市相關(guān)的規(guī)劃部門有自己一整套比較完備的科學合理的方法。但我國《中華人民共和國土地管理法》中有規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應符合國家規(guī)定的標準，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地”，而城市規(guī)劃為了與土地利用規(guī)劃更好地銜接起來，在對城市規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模進行確定時，就必須遵守土地利用規(guī)劃所確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)等地域建設(shè)的用地規(guī)模。但是由于目前土地利用規(guī)劃在確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的方面還未形成一套科學合理的規(guī)范體系，因此，城市規(guī)劃相關(guān)的部門和研究學者并不贊同當前我國土地規(guī)劃中劃分的用地范圍，現(xiàn)階段城市規(guī)劃用地和土地利用規(guī)劃并未形成統(tǒng)一的合理規(guī)定，因此城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)模還未能得到更好地確定和平衡。

（二）城市總體規(guī)劃與土地總體規(guī)劃的立足點不一致

城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的立足點是拉大城市框架，提高城市化水平，推進城市化發(fā)展，以加大各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目的，因而偏重于增大城鎮(zhèn)數(shù)量，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，強調(diào)外拓發(fā)展；而土利用總體規(guī)劃主要是平衡區(qū)域內(nèi)的所有農(nóng)用地與建設(shè)用地需求，著眼于保護耕地，節(jié)約用地，控制城鎮(zhèn)規(guī)模，強調(diào)內(nèi)涵挖潛。這種規(guī)劃差異性導致兩個部門的規(guī)模無法一致起來，并常常表現(xiàn)為各執(zhí)一詞，互不相讓。

三、實現(xiàn)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃更好銜接的策略分析

（一）堅持資源與發(fā)展并重的原則，科學合理地進行規(guī)劃

從土地資源的合理開發(fā)和長遠利用為出發(fā)點進行土地利用規(guī)劃，以非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的控制指標作為大前提，科學合理地制定規(guī)劃目標。對于城市規(guī)劃，更要從社會、經(jīng)濟、文化、發(fā)展、人文等多種因素進行綜合整體分析，按市場經(jīng)濟條件下我國的城市發(fā)展的客觀規(guī)律和社會需求進行用地規(guī)劃。在規(guī)劃過程中保證節(jié)約用地、盡量減少對農(nóng)業(yè)用地的占用，堅持資源和發(fā)展并重的大原則，科學合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局以及規(guī)模。

（二）堅持可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代的發(fā)展思想，對城市規(guī)劃以及土地資源利用的有效性起到很大的作用。以可持續(xù)發(fā)展為核心，促進城市縱橫擴張，取得良好效果，減少重復拆遷等問題，保證城市的穩(wěn)定發(fā)展。在這一部分中，應該重點關(guān)注兩個方面的問題：一方面，對于不能繼續(xù)利用舊城的土地資源，應該重新配置，結(jié)合城市總體規(guī)劃的實際需要，做好建設(shè)工作，以土地資源為基礎(chǔ)，結(jié)合實際有效的城市更新戰(zhàn)略，提高土地資源的利用率，減少土地閑置和浪費問題；另一方面，應以土地為基礎(chǔ)。以充分利用資源為前提，城市發(fā)展規(guī)劃要為城市的建設(shè)和發(fā)展提供土地資源的支持，以避免浪費。同時，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，結(jié)合城市的具體情況，分析土地資源的總體承載力和研究成果，實現(xiàn)城市周邊土地的集約開發(fā)，提高土地利用率。

（三）城市發(fā)展方向協(xié)調(diào)統(tǒng)一

要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須先確定城市的性質(zhì)，這對城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據(jù)我國國情，保護耕地應作為城市發(fā)展用地時首要考慮的問題。其次，應結(jié)合區(qū)域范圍內(nèi)的土地適宜性評價和在城市發(fā)展過程中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況，在確保基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，合理確定城市的發(fā)展方向，即向宜建區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施有所延伸的地方拓展。

結(jié)束語：

綜上所述，本文圍繞城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃二者存在的點與面的關(guān)系進行了分析，對于需求的不同定義以及兩個規(guī)劃存在的不同期限等銜接問題也進行了探討，而為了保證城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃可以進行協(xié)調(diào)發(fā)展，也提出了我國需要通過不同的用地標準使兩個規(guī)劃能進行更好的銜接，以及通過空間布局的管制以便兩個規(guī)劃的用地范疇能更加協(xié)調(diào)、合理。