農民工隨遷子女教育政策環境變遷的歷史分析

劉沾 周文鼎 覃彬雍

農民工隨遷子女是社會轉型過程中，在制度、文化方面因與城市化、城鎮化過程不同步而產生的一個特殊群體，這個群體的成長與發展事關我國現代化進程的成敗。農民工隨遷子女教育問題是隨遷問題中的核心問題，通過梳理中華人民共和國成立以來農民工隨遷子女教育政策環境變遷，發現隨遷子女經歷了“從限制到認可”“成為打工子弟”“從‘子弟到‘學生”的三個歷史階段。農民工隨遷子女教育問題經歷了“限制——認定——重視——明確化——強化”的演變過程，在政策層面獲得認可，還原流動兒童少年“學生”的身份。

從限制到認可

在諸多教育問題中，隨遷子女教育問題并不是一開始就進入公眾的視野，從出現到獲得認可并最終被國家列入議事日程是漫長而漸進的，在多方博弈中經歷了國家立場轉變、制度與政策變遷的過程。該過程是隨國家對農民工態度的轉變而轉變的。

中華人民共和國成立初期，國家通過公社化、單位制人為地建立了城鄉二元體制，實行戶籍制度嚴格控制人口流動，區分農業戶口和非農業戶口并賦予相差懸殊的公共福利待遇。20世紀80年代，農村開始實行家庭聯產承包責任制，大量農村勞動力獲得解放，城市經濟開始復蘇產生勞動力需求。在這樣的環境下，國家對人口流動的控制開始松動，《關于1984年農村工作的通知》中允許農民有條件地進入城鎮務工，人口開始大規模跨區域流動，“民工潮”由此形成。然而，中華人民共和國成立30年來的城市化抑制政策使得城市的設施和管理嚴重滯后，尤其是在1966年至1976年10年間城市的承載能力幾乎沒有增長，政策松動后在巨大城鄉差距的“推-拉”作用下“民工潮”迅速膨脹，城市在交通、治安、就業諸多方面呈現出嚴重的不適應。

1992年確立市場經濟為改革方向之前，由于國家制度的立場和取向尚未實現徹底轉型，個別政策上的松動并沒有從根本上改變城鄉“斷裂”的格局。無論農民工隨遷子女還是留守子女在規模上都比較小，有關的教育問題并未顯現出來，少量跟隨進城的農民工子女或通過“插班借讀”的方式接受教育或者失學輟學并未引起關注和重視，進城農民隨遷子女在城市公辦學校接受教育的權利并沒有在政策層面得到認可。1992年，國家確立了發展市場經濟的原則和目標，國家開始放寬農民進城務工經商的條件，對農民工的態度發生重大轉變，由20世紀80年代的“控制盲目流動”調整為“鼓勵、引導和實行宏觀調控下的有序流動”，這一政策調整是一次根本性變革，“農村→城市”的人口流動格局就此奠定，開啟持續至今的“民工潮”洪流。20世紀90年代中期開始，我國人口遷移和流動從“大眾化階段”過渡到“家庭化階段”，大量農民工由以往的階段性進城變為在城市工作、生活和定居，人口遷移形式和流動人口結構發生重大變化，農民工“舉家搬遷”的家庭式遷移日益增多，相伴而生的與父母進城同住的學齡少年兒童日益增加，他們或者在家鄉出生跟隨父母進城或者一出生就生活在城市。農民工隨遷子女（第二代流動人口或稱新移民）的教育問題開始浮出水面。

同期，國務院婦女兒童工作委員會、全國總工會、全國婦聯、中央教育科學研究所、共青團中央等部門以及相關的高校、研究機構組織了多項全國性調研，一系列調研的統計結果雖然在具體數值上有所不同，但都反映出流動兒童少年高失學率、高輟學率、高超齡率的狀況，問題引發各類新聞媒體的大量報道。至此，農民工隨遷子女教育問題正式進入國家和公眾視野，城市流動人口子女的教育問題被認定。1995年，農民工隨遷子女教育問題首次被教育部列入當年的議事日程。

1998年3月頒布的《流動兒童少年就學暫行辦法》提出并初步確立了“兩為主”的解決思路——即在流動人口隨遷同住子女中適齡兒童少年的義務教育問題上，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，明確了政府解決農民工隨遷子女就學問題的指導思想——流動兒童少年依法接受規定年限義務教育，并就相關問題做了規定。

1997年、1998年，國家意識到了農民工隨遷子女教育問題，也承認了隨遷子女可以在城市就讀，但有明顯的限制性和城鄉差異性。從《流動兒童少年就學暫行辦法》的文本看，流動兒童少年進入城市是受到“嚴格控制”的，他們只能在“有條件的地方”上學，而且還是以“借讀”的方式并付出“借讀費”，雖然提出了“兩為主”的原則，但是并沒有作為硬性規定，政策承認他們可以在城市接受教育，但是又受到限制和區別對待。

成為打工子弟

打工子弟學校屬于民辦學校，游離于國家義務教育體制之外，處在整個國家教育體系的邊緣地帶。當城市既有教育體系無法滿足進城務工農民隨遷子女的教育需求時，流動人口子女的教育的需求和供給之間就出現了缺口，這也為市場介入提供了空間，打工子弟學校應運而生。

專門接受農民工隨遷子女的打工子弟學校（民辦學校、簡易學校）首先在北京出現并逐步獲得了很大的發展空間，隨后其他外來務工農民大量集中的城市和地區（上海、廣州、武漢、杭州、深圳、東莞、鎮江等）出現了大量民辦打工子弟學校，以武漢為例，截止到2003年10月，僅在武漢市漢陽區就有17所民辦打工子弟學校。打工子弟學校出現后并未立即引起關注，處于一種“潛伏”的狀態。1995年1月，《中國教育報》發表跟蹤報道《流動的孩子哪上學——流動人口子女教育探討》，文章在說明進京務工農民隨遷子女義務教育狀況中，將一直“潛伏”的民辦簡易學校擺到了政府和公眾面前，提出流動人口子女教育問題應該列入公共議程并盡快制定出相應的規定和管理辦法。自此，打工子弟學校作為一個中國現實國情下的特殊產物進入公眾視野受到各方的關注，而當時打工子弟學校剛剛興起、“嶄露頭角”，大多數地方政府和教育行政主管部門對其采取的態度是“不取締、不承認、不支持”，打工子弟學校數量快速增長，在北京、上海、廣州、武漢這樣的城市“遍地開花”。

最初的打工子弟學校往往屬于農民工“自我救助”，往往在倉庫大棚、閑置平房采用小班私塾的形式辦學。借讀費、贊助費、戶口等問題，都成為農民工隨遷子女進入公辦中小學的政策障礙，而來自城市公辦學校和城市居民的排斥以及農民工的自我被排斥感則是一個重要的文化障礙。一位教育官員在談到為什么還有一部分農民工家長愿意把自己的孩子送到各方面條件都不好的打工子弟學校時說：“很多家長（農民工）覺得公辦學校都是城里孩子，擔心自己的孩子進去（入讀公辦學校）后會被歧視，擔心自己的孩子會受欺負。”事實上，這種由于城鄉二元體制造成的城市對于農民工的社會排斥和市民對于農民“臟、亂、差”的形象建構確實是存在的，在很多城市對農民工隨遷子女開放公辦學校后，那些大量接受進城務工農民隨遷子女的公辦中小學，出現了不少本地學生外流現象，留下來的學生家長也不愿意自己的孩子跟流動兒童少年同班，很多城市家長給自己的孩子轉學是因為“怕被這些農村小孩帶壞了”。此外，城市公辦學校較高的入學門檻和煩瑣的手續，成為促使進城務工農民為自己子女選擇打工子弟學校就讀的重要原因。

從城市管理角度來看，各種手續都各有合理性，但相對于農民工的實際狀況來說，則過于復雜煩瑣。進城的農民工大多從事較低端的行業和工作，文化程度不高、收入微薄，處在社會的底層。一方面無法完全掌握充分的政策信息，難以充分、完整、準確地理解政策;另一方面要辦全這些手續就必然花費大量時間成本和經濟成本。可是，如果沒有這些手續，隨遷子女則無法及時、順利進入城市公辦學校就讀。此外，這些證明材料需要在流出地和流入地之間來回往返，造成農民工的額外負擔。

綜合來看，雖然從國家到地方都認可“兩為主”的原則并出臺落實措施，但是農民工隨遷子女在城市公辦學校就讀接受義務教育仍然比較困難。

從“子弟”到“學生”

從2000年開始，國家對農民工的政策開始發生更加積極的變化。同時，人口流動家庭化的趨勢也更加顯著，流動人口子女教育問題日益突出，成為關系經濟社會發展的焦點之一。黨的十六大之后，以統籌、協調、均衡、和諧為核心理念的新發展觀逐步確立，國家將教育公平認定為社會公平的基礎，把教育機會公平與教育均衡發展作為重要的社會發展戰略，流動人口隨遷子女教育問題被列為中國教育的重難點問題。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》雖然沒有將“兩為主”作為強制內容進行要求，但是進一步強調了流入地政府和公辦中小學的責任，保障外來務工人員隨遷子女接受義務教育的權利。2003年9月，國務院接連頒布《關于進一步加強農村教育工作的決定》《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，由此形成了在國務院統一領導下，流出地與流入地相互協同，教育、財政、公安、民政等多部門彼此配合，共同解決農民工隨遷子女教育問題的格局，將這一問題確認為事關“我國城鎮化進程”的重大社會問題，規定了流入地政府和流入地公辦中小學是確保進城務工農民子女義務教育權利的責任主體，并實行外來務工人口隨遷子女與本地學生在義務教育普及程度、義務教育收費標準、義務教育階段評獎評優上的“一視同仁”。2006年3月28日，國務院頒布《關于解決農民工問題的若干意見》（以下稱《意見》），明確提出了“兩為主”原則，要求“輸入地政府要承擔起農民工同住子女義務教育的責任，將農民工子女義務教育納入當地教育發展規劃，列入教育經費預算”，這標志著國家為解決農民工隨遷子女教育問題，已將“兩為主”原則上升為強制性法規的內容。

此后，伴隨中國經濟的快速發展，“兩為主”原則逐步得到貫徹實施，2010年后全國主要城市流動兒童少年在城市公辦中小學就讀比率都超過60%，之后繼續穩步提高。2013年，開始實現從義務教育入學到中考、高考升學的突破，26個省份允許隨遷子女在流入地參加中考，12個省份4440名考生跨省高考。2014年，全國28個省份實施隨遷子女在居住地參加高考，涉及考生5.6萬名，全國隨遷子女在公辦學校就學比例保持在80%，政府購買民辦學校學位124.6萬個，學籍系統為570萬學生提供跨省、跨地市服務。按照計劃，教育部會繼續推進民辦打工子弟學校改制工作，消除隨遷子女就學障礙，進一步提高農民工同住子女在居住地接受義務教育的保障水平，加強隨遷子女學籍管理，努力實現隨遷子女義務教育“全納入”。

【本文系國家社科基金“十三五”規劃2018年度教育學重大攻關課題“建設教育強國的國際經驗與中國路徑研究”（項目編號：VGA180002）研究成果】

（作者簡介：劉沾，湖北省教育政策研究中心助理研究員;周文鼎，華中師范大學政策研究室助理研究員;覃彬雍，華中師范大學經濟與工商管理學院）

責任編輯/王娜娜