無煙環境立法（修法）的新進展和新要求

楊 杰

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無煙環境立法（修法）的新進展和新要求

楊 杰

中國疾病預防控制中心控煙辦公室研究員

二手煙草煙霧（簡稱“二手煙”）是從卷煙或其他煙草制品燃燒端散發的煙霧，且通常與吸煙者呼出的煙霧混雜在一起[1]。二手煙暴露是多種疾病的危險因素[2]。中國有超過一半的非吸煙者（包括兒童青少年）長期暴露于二手煙環境中。自1981年日本科學家大武平川開展二手煙暴露與肺癌發生和死亡相關的研究以來[3]，越來越多的研究證據證明二手煙暴露與多種疾病存在相關性。隨著研究證據的增多，政策制定者和公眾開始意識到制定無煙環境法規的必要性[1]。《世界衛生組織煙草控制框架公約》（簡稱《公約》）第8條規定，公約締約方應當實施相關法規，在室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具禁止吸煙[4]。世界衛生組織（WHO）《防止接觸煙草煙霧準則》明確提出了實現室內公共場所全面無煙的7項原則：

①采取有效措施防止接觸煙草煙霧，需要在特定空間或環境完全消除吸煙和煙草煙霧，以建立100%無煙環境。接觸煙草煙霧沒有安全程度可言，應當拋棄二手煙草煙霧毒性有一個臨界值的概念，因為此類概念與科學證據相抵觸。100%無煙環境之外的任何方針，包括通風、空氣過濾和指定吸煙區（無論是否有專門的通風系統），都一再表明是無效的。有科學和其他方面的確鑿證據顯示，技術方法不能防止接觸煙草煙霧。②所有人都應受到保護，以免接觸煙草煙霧。所有室內工作場所和公共場所都應是無煙的。③必須立法以防止公眾接觸煙草煙霧——自愿的無煙政策一再表明是無效的，不能提供適當保護。法律要想行之有效，應當簡單、明了，便于執行。④周密的計劃和充分的資源對無煙法的圓滿執行和強制實施至關重要。⑤民間社會在加強支持和確保執行無煙措施方面可發揮關鍵作用，應當作為積極伙伴，納入制定、執行和強制實施有關法律的進程中。⑥應當監測和評估無煙法的實施和強制執行情況及影響。⑦如有必要，防止公眾接觸煙草煙霧的工作應予加強和擴大，此類行動可包括依據新的科學證據和案例研究經驗，頒布新法或修訂原有法律，改進執行措施和其他措施[1]。

通過實施全面無煙立法來創建無煙環境被認為是唯一能有效保護人們免受二手煙煙霧危害的手段[5]。根據WHO的要求，全面無煙環境立法或符合《公約》要求的立法應符合以下基本要求：禁煙場所應覆蓋所有的室內工作場所、室內公共場所和公共交通工具，或禁煙場所至少覆蓋WHO推薦的8類場所（醫療衛生機構、中小學校、大學、辦公樓、辦公室、餐飲場所、酒吧等娛樂場所、公共交通工具）；法規或規章應明確控煙執法主體、執法程序、違法處罰金額；有控煙經費投入；有舉報投訴電話或機制等相關內容[6]。

2006年1月《公約》在我國生效后，國內城市的無煙環境立法呈現出積極的態勢。“無煙奧運”“無煙世博”“無煙亞運”等大型活動對城市無煙環境立法起到了積極的推動作用。截至2018年底，已有21個較大城市實施了無煙環境立法，其中近一半城市的無煙環境立法基本符合《公約》的要求。但是國家級控煙立法即《公共場所控制吸煙條例》在被列入國務院2016立法工作計劃[7]（力爭年內完成項目）但當年沒有完成立法后，2017、2018和2019年，控煙立法一直沒有被列入當年的立法工作計劃，國家級的控煙立法顯然被擱置了。

為了遏制我國的煙草流行趨勢，推動“無煙中國”建設，《“健康中國2030”規劃綱要》明確提出，到2030年，我國15歲以上成人吸煙率要降至20%[8]。積極推動控煙立法（修法）工作是實現健康中國戰略目標的必備條件。本文探討了國內控煙立法的新進展和對全面無煙環境建設的新要求。

1 無煙環境立法（修法）和執法的全球進展

WHO的研究數據顯示，截至2018年底，全球已有125個國家或地區制定了公共場所控制吸煙法或控煙綜合性立法[9]，其中55個國家（地區）實施了全面無煙法律，實現了室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具全面禁煙[10]。部分國家或地區的全面無煙環境立法規定的禁煙場所甚至擴展到了一些室外公共場所，例如規定在距離任何學校、衛生機構、體育設施、文化和行政基礎設施500 m范圍內禁止吸煙[9]。

通過梳理各國家或地區的控煙法規，發現：有超過80%的國家或地區的機場、教育設施、公共交通工具、醫療衛生機構等公共場所都實現了全面禁止吸煙；越來越多的國家或地區在有兒童的私家車中禁止吸煙，目前已經有40%的締約方在他們的立法中明確了這一點，其中包括芬蘭、法國、盧森堡在內的國家或地區最近都針對這一點作了強制性的規定，很好地保護了未成年人免受二手煙的危害，使無煙環境立法保護的范圍擴展到了私人領域；還有一些國家或地區室外公共場所禁止吸煙的范圍正在逐步擴大，例如，馬來西亞、新加坡等國家或地區禁止在公園吸煙，澳大利亞和瑞典禁止在室外用餐區吸煙，部分國家或地區也將人員密集的沙灘納入禁煙范圍；如盧森堡、挪威、芬蘭、克羅地亞等國家已經對電子煙等新型煙草制品進行了限制，盧森堡2017年通過了法案，禁止在16歲以下的兒童活動場所使用電子煙[9]。

國外在保障無煙法規有效實施方面也做出了很好的榜樣。有142個締約方（86%）為無煙法規的實施建立了相關機制或者奠定了基礎，比如頒布了具體的實施細則、指南等，以確保法規的有效實施。牙買加、巴基斯坦等國家或地區則建立了很好的協調溝通機制，從而促進政府各部門在控煙執法中的合作。

有關控煙執法研究的結果表明，公民對實施全面無煙環境法規的遵守率最好；政府和社會公眾努力，建立共同治理的網絡，有利于法規的有效實施。在推動控煙法規有效實施方面，有力的政策推廣、公眾的知曉情況、執法人員的行動和強有力的對違法吸煙行為的處罰、張貼禁煙標識、對法規實施有效的準備和領導重視是非常有效的執法策略[11]。

2 我國無煙環境立法（修法）的進展

截至2018年底，我國有北京、上海、深圳、西安等21個較大城市實施了城市層面的公共場所控制吸煙的法律法規，覆蓋了近20%的人口。越來越多的城市正在積極開展無煙立法（修法），即將加入到全面無煙城市的行列中來，例如重慶、武漢、張家口等。

部分有控煙法規的城市也針對本城市控煙法規所存在的問題，做出了相應的改變。《蘭州市公共場所控制吸煙條例》于2014年1月1日生效；2018年5月31日，蘭州市實施了新修訂后的條例。修訂后的條例規定“在禁止吸煙場所吸煙的，由相關監管和執法部門責令改正，并可處以五十元罰款；拒不改正的，處以二百元罰款”“對不履行控制吸煙責任的場所管理者和經營者，由相關監管和執法部門責令改正，并處以二千元以上一萬元以下罰款”。相比修訂前的條例，極大簡化了控煙執法處罰的程序，提高了執法效率，加大了處罰力度，增強了無煙法規的威懾力[12]。《深圳經濟特區控制吸煙條例》于2014年3月1日正式生效，其第九條規定娛樂休閑場所（酒吧、歌舞廳、休閑場所）在2016年12月31日之前為限制吸煙場所[13]。根據規定，深圳市于2017年1月1日正式取消娛樂休閑場所緩沖期，深圳市成為全面無煙城市。各城市通過無煙環境立法（修法）工作，使各自的城市正在成為一個無煙城市。新修訂的《杭州市公共場所控制吸煙條例》于2019年1月1日實施，與原來的法規相比，明確規定了控煙場所范圍，增加了控煙措施，完善了相應法律責任，法規的可操作性更強了，而且將電子煙納入了禁止范圍[14]。

《中國城市控煙執法工作調研報告》的結果顯示，大部分城市能夠積極執法并取得了很好的效果，但也有部分城市的部分場所的法規實施不盡如人意[15]。目前，國內城市無煙法規的執行依然存在比較多的問題。政府經費與人員投入不足、執法人員素質和積極性不高、各執法部門協調困難和參與積極性不夠、社會參與度不夠、控煙執法的重點和難點場所問題依然嚴重等，都是阻礙無煙法規有效實施及達到預期目標的障礙。但是，在立法和執法方面的多元化努力，使控煙執法工作變得越來越好。具體體現在：①無煙場所的覆蓋范圍逐步擴大；②在現有執法機制的基礎上，各部門分工更加明確；③提高了違法吸煙的成本，簡化了違法程序的認定，根據違法程度的不同對違法行為的懲處力度也加大了[15]。例如《上海市公共場所控制吸煙條例》和《蘭州市公共場所控制吸煙條例》修訂后，簡化了執法程序，執法效率顯著提高了，同時也提高了執法人員的積極性，執法效率達到了法規修訂前幾年的總和[16]。

在執法模式方面，總的來說，采用了兩種不同的執法模式，即：多部門的執法模式和單部門為主（與香港和澳門具有一支專職的控煙執法隊伍不同，本文指的是由一支執法隊伍作為控煙執法的主要力量，但不是專職的控煙執法隊伍，這支隊伍還承擔其他的執法任務）的執法模式。這兩種模式加大了協調管理能力，使控煙執法的積極性和主動性得到了提高。

3 無煙環境立法（修法）遇到的新問題——室內公共場所也應禁止電子煙

電子煙也被稱為電子尼古丁傳送系統，由電子汽化系統、充電電池、電子控制裝置以及液彈組成。電子煙通過加熱液彈內的液體，產生氣溶膠，由使用者吸入肺部。當使用者吐氣時，周圍人也會吸入這種氣溶膠。電子煙的煙液通常含有尼古丁、調味劑以及如丙二醇等有助于制造氣溶膠的化學物質。尼古丁也是煙草制品的重要成分之一，具有成癮性。一些電子煙的產品聲稱不含尼古丁。除了尼古丁以外，使用者吸入并呼出的電子煙霧可能還含有其他有害和潛在有害物質，包括：可深入肺部的超細顆粒、可導致肺部疾病的丁二酮添加劑、揮發性有機化合物、致癌物質以及如鎳、錫、鉛等重金屬[17]。由于電子煙對公眾健康的影響還未被系統評估過，所以電子煙的普遍使用非常令人擔憂。

電子煙對使用者的健康造成的短期或長期的影響亟待研究，但目前已有一些證據顯示電子煙對健康有潛在風險。一項針對北京居民的調查發現， 34.7%的電子煙使用者經歷過咽喉刺激或咳嗽（14.9%）、口干（13.2%）、惡心（3.3%）、頭痛（1.7%）等不良反應[18]。同時，青少年使用者的健康可能更容易受到影響。一項針對韓國高中生的研究發現，使用電子煙的學生患上哮喘的可能性是從不使用者的2.7倍，由于哮喘而休4天或以上病假的可能性是從不使用者的15.4倍[19]；一項針對中國香港青少年的電子煙使用和呼吸道疾病的研究也得出了類似的結果[20]。

同時，電子煙所產生的二手煙對不吸煙者的健康影響不應被忽略。因為電子煙也會釋放可吸入的液體細顆粒物和超細顆粒物、尼古丁和致癌物質。最近一份關于被動接觸電子煙使用者呼出的氣溶膠（或稱二手氣溶膠）的系統性綜述得出以下結論：被動接觸電子煙蒸汽可能產生不良的健康影響[21]。

在制定電子煙管制戰略方面，WHO對各國政府提出了以下建議[22]：(a)阻止向非吸煙者、孕婦和青少年促銷電子煙并阻止他們開始使用此類制品；(b)盡量減少對電子煙使用者和非使用者可能的健康風險；(c)禁止對電子煙使用未經證實的健康宣傳說詞；(d)保護現有煙草控制工作不受煙草業的商業及其他既得利益的影響。

在制定電子煙管理政策時，建議應采取以下措施[22]：阻止未成年人使用電子煙；保護人們免受電子煙排放的有毒二手氣溶膠的危害；限制電子煙的營銷和廣告。

為此，部分城市已采取了積極行動，對電子煙做了部分監管規定。例如2019年1月實施的《杭州市公共場所控制吸煙條例》規定：吸煙是指吸入、呼出煙草的煙霧或有害電子煙氣霧，以及持有點燃的煙草制品的行為；在杭州的禁煙場所同樣也禁止吸電子煙。《南寧市控制吸煙規定》將電子煙納入到了吸煙的管理范圍。擬定修改的《深圳經濟特區控制吸煙條例》[23]、《武漢市控制吸煙條例》[24]也將吸電子煙納入了吸煙的范圍。

4 應對與策略

4.1 修訂或完善“控煙善法”

什么是“控煙善法”？按照《公約》要求，應明確規定室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具全面禁煙；明確各部門、各行業、單位的職責；簡化執法處罰程序；合理設定違法吸煙的罰款金額。例如：處罰金額不能太多，也不能太少；太少起不到威懾作用，太多在實際處罰操作過程中會增加處罰的難度和使程序復雜化。在法規中需要明確多部門、多領域的共同參與以及控煙的明確指引。

4.2 無煙環境立法需要與時俱進

在立法和修法過程中，需要呈現新的科學研究的結果，與時俱進。例如電子煙危害及電子煙二手煙草煙霧危害問題，這些都應在新的立法或修法中體現出來。隨著時代的進步，人民追求美好生活的愿望會逐步提高。在保證室內公共場所全面禁煙的基礎上，室外禁煙場所也應逐步擴大。多個城市在此方面采取了行動。例如，深圳正在修訂《深圳經濟特區控制吸煙條例》，擬將電子煙納入控煙范疇，公交站臺等人流密集處將禁煙[25]。秦皇島正在積極控煙立法，擬在室內公共場所全面禁煙，包括海濱浴場、沙灘也將被納入禁煙范圍[26]。

[1] 世界衛生組織. 防止接觸煙草煙霧準則[Z]. 日內瓦: 世界衛生組織, 2007.

[2] Office on Smoking and Health (US). The health consequences of involuntary exposure to tobacco smoke [R]. Atlanta (GA): Centers for Disease Control and Prevention (US), 2006.

[3] Non-smoking wives of heavy smokers have a higher risk of lung cancer: a study from Japan[J]. Br Med J (Clin Res Ed), 1981, 283(6304):1464-1465.

[4] 世界衛生組織. 世界衛生組織煙草控制框架公約[Z]. 日內瓦: 世界衛生組織, 2003.

[5] 世界衛生組織. 防止二手煙暴露: 政策建議[Z]. 日內瓦, 世界衛生組織, 2007

[6] World Health Organization. WHO report on the global tobacco epidemic: Enforcing bans on tobacco advertising, promotion and sponsorship[R]. Geneva: World Health Organization, 2013.

[7] 國務院辦公廳. 國務院辦公廳關于印發國務院2016年立法工作計劃的通知[EB/OL]. (2016-04-13) [2019-04- 15]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/13/con tent_5063670.htm.

[8] 國務院. 中共中央國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》[EB/OL]. (2016-10-25) [2019-04-04]. http:// www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm.

[9] World Health Organization. 2018 Global progress report on implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control[R]. Geneva: World Health Organization, 2018.

[10] World Health Organization. WHO report on the global tobacco epidemic: monitoring tobacco use and prevention policies[R]. Geneva: World Health Organization, 2017.

[11] Olivia W, Ashleigh G, Laura T, et al. Signs, fines and compliance officers: A systematic review of strategies for enforcing smoke-free policy[J].Int J Environ Res Public Health, 2018, 15(7):1386.

[12] 田小東. 新修正的《蘭州市公共場所控制吸煙條例》5月31日起實施[N/OL]. (2018-05-17) [2019-03-03]. http://baijiahao.baidu.com/s?id=1600636567018668045&wfr=spider&for=pc.

[13] 深圳市人大常委會. 深圳經濟特區控制吸煙條例[EB/OL]. (2013-10-29) [2019-03-02]. http://www.szrd. gov.cn/detail.aspx?id=394dd5ca1fdb4d17630082ed85e26c05&c=88.

[14] 杭州市公共場所控制吸煙條例[EB/OL]. (2019-01-03) [2019-04-03]. http://awb.hangzhou.gov.cn/jiankangchen shi/39/20190103/13459.html.

[15] 楊杰. 中國城市控煙執法工作調研報告[M]. 北京: 中國民主法制出版社, 2015.

[16] 上海市健康促進委員會辦公室. 上海市公共場所控煙狀況（2018 年度）[R]. 上海: 上海市健康促進委員會辦公室, 2019.

[17] US Department of Health and Human Services. E-cigarette use among youth and young adults: a report of the Surgeon General[R]. Atlanta, GA: US Department of Health and Human Services, CDC, 2016.

[18] 李晟姝, 肖丹, 褚水蓮, 等. 北京市吸煙人群使用電子煙情況的調查[J]. 中國臨床醫生雜志, 2015, 43(3):47-49.

[19] Cho J H, Paik S Y. Association between Electronic cigarette use and Asthma among high school students in South Korea[J/OL]. PloS one, 2016, 11(3):e0151022 (2017-02-16) [2019-04-03]. http://preprints.jmir.org/ preprint/7174. DOI: 10.2196/jmir.7174.

[20] Wang M P, Ho S Y, Leung L T, et al. Electronic cigarette use and respiratory symptoms in Chinese adolescents in Hong Kong[J]. JAMA Pediatrics, 2016, 170(1):89-91.

[21] Hess I, Lachireddy K, Capon A. A systematic review of the health risks from passive exposure to electronic cigarette vapour[J/OL]. Public Health Res Pract, 2016, 26(2): e2621617 (2016-04-15) [2019-04-03]. http://www. phrp.com.au/wp-content/uploads/2016/04/PHRP-26-02-06-E-cig1.pdf. DOI:10.17061/phrp2621617.

[22] 世界衛生組織. 電子尼古丁傳送系統[R]. 日內瓦: 世界衛生組織, 2014

[23] 張瑋. 深圳：電子煙將納入禁煙范圍[N/OL]. (2019-04- 29) [2019-05-05]. 南方日報. http://law.southcn.com/c/ 2019-04/29/content_186880270.htm?COLLCC=3056906647&

[24] 武漢市人大常委會辦公廳. 關于征求《武漢市控制吸煙條例（草案）》修改意見的公告[EB/OL]. (2019-04-22) [2019-05-05]. http://www.whrd.gov.cn/html/gbsx/2019/ 0422/15696.shtml

[25] 陳小慧. 深圳擬出臺最嚴控煙令[N/OL]. (2019-04-24) [2019-04-04]. 深圳商報. http://www.szonline.net/gn/ 20190424/20190457393.html.

[26] 刁凡超. 秦皇島擬在室內公共場所全面禁煙，海濱浴場、沙灘也將納入[N/OL]. (2019-04-18) [2019-04-04]. 彭拜新聞. https://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_3313926.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201903002