《西安市控制吸煙管理辦法》立法、普法經驗

白正誼，姜 樂，佘國超，譚 芳

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《西安市控制吸煙管理辦法》立法、普法經驗

白正誼1，姜 樂2，佘國超2，譚 芳2

1.陜西省西安市政府法制辦公室，西安，710021；2.陜西省西安市健康教育所，西安，710061。

循證依據和社會動員是立法、普法的兩個關鍵點。據此，西安市采取了以下措施：①加入“中國控煙伙伴——無煙城市項目”，取得資金援助和技術支持，并在美國喬治亞州立大學公共衛生學院和中國疾病預防控制中心（CDC）控煙辦的指導下，開展煙草流行監測，得出西安市居民吸煙率、二手煙暴露率及控煙立法支持率的點值估計和合理標準誤，形成控煙立法可行性報告；②市政府以煙草流行監測數據為依據，啟動立法程序，并且以愛衛會牽頭、多部門聯合的形式，通過開展“煙頭革命”“無煙家庭”“無煙企業創建”等煙草控制行動進行廣泛的社會動員；③規章頒布后，通過二手煙監測、社會動員、業務培訓等形式進行普法宣傳，提高市民的知法、守法意識。

無煙政策；立法；普法；回顧性研究

1 立法背景

吸煙可以引發癌癥、慢性呼吸道疾病、心臟病等嚴重疾病，煙草使用每年導致全球約700萬人死亡[1]。二手煙暴露會對人體造成直接危害，可導致肺癌、冠心病、慢阻肺、糖尿病、兒童哮喘、新生兒猝死綜合征等多種嚴重疾病。煙草煙霧暴露沒有“安全水平”可言，即使短暫接觸，也可增加心腦血管疾病的發生風險[2]。為了保護更多的人免受煙草煙霧危害，降低煙草導致的死亡和疾病，世界衛生組織（WHO）頒布了《世界衛生組織煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》和《2008年世界衛生組織全球煙草流行報告：MPOWER系列政策》（MPOWER）[3]。《公約》第8條和MPOWER第2條均明確指出：采取和實行有效的立法、行政等措施，在室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具全面禁煙是保護人們避免接觸煙草煙霧的最有效手段。我國政府于2003年11月10日簽署加入《公約》，2005年8月28日經全國人民代表大會常委會批準，于2006年1月9日起在中國正式生效。

為遏制煙草流行，深入推進控煙履約，2015年3月，在中國疾病預防控制中心（CDC）和新探健康發展研究中心的支持下，西安與武漢、成都、重慶、廈門一同入選第三批“中國控煙伙伴——無煙城市項目”，主要目標之一是推動地方性控煙法規的出臺。在美國喬治亞州立大學公共衛生學院和中國CDC控煙辦的指導下，西安以煙草流行監測數據為依據，以市愛衛會牽頭、多部門聯合的形式開展“煙頭革命”“無煙家庭”“無煙企業創建”等系列煙草控制行動，最終于2018年8月正式頒布了《西安市控制吸煙管理辦法》。本文旨在回顧西安控煙立法的歷程以及西安推動立法、開展普法工作所采取的系列措施，總結地方性立法經驗，以供其他城市或地區作借鑒和參考。

2 立法進程回顧

2.1 醞釀階段

西安市控煙立法工作起步較早。早在1998年1月，西安市政府就以政府規章的形式制定、實施了《西安市公共場所禁止吸煙暫行規定》，施行了12年后因機構改革、部門職能調整等原因，在2010年政府規章集中清理時被廢止。雖然廢止后也很快啟動了新規章的制定程序，但由于機構設置不夠順暢，最終未能出臺。2015年11月—2016年3月，原市衛計委在城九區開展了西安市城區成人煙草流行調查，在此基礎上形成了《2015—2016西安市城區成人煙草調查報告》和《西安市公共場所無煙立法可行性報告及建議》，并提交市政府進行審議。2016年3月，原市衛計委、市城管局、市法制辦聯合召開“西安市創建無煙企業暨控煙立法研討會”以商討立法事宜。2016年4月，市法制辦將控煙立法納入2016年的立法調研計劃。市法制辦、市城管局、原市衛計委三家單位聯合成立了以市政府法制辦白正誼主任為組長的西安市控煙立法工作領導小組，負責組織控煙立法的調研、起草、論證等工作，控煙立法工作正式提上日程。

2.2 調研階段

2016年6月，原市衛計委、市法制辦、市城管局組織人員赴香港考察調研香港控煙法規的實施執行情況，形成了《香港控煙立法學習考察報告》。2016年7月，市城管局、原市衛計委組織人員赴哈爾濱、青島兩市進行控煙立法調研，向市政府提交了《西安市城管局關于赴哈爾濱、青島兩市學習控煙立法工作的調研報告》。2017年6月，市法制辦組織人員前往廣州、鞍山、唐山對控煙立法進行調研。2017年，控煙規章正式轉為制定項目。西安市法制辦召開控煙立法研討會，對控煙范圍、執法分工、處罰金額等內容進行了研討。

2.3 起草及修改階段

在充分調研、論證的基礎上，2017年7月，西安市法制辦法規處起草了《西安市控制吸煙管理辦法（草案）》（以下簡稱“《辦法（草案）》”）初稿。

2017年8月，西安市法制辦多次召開規章征求意見會，對室內是否全面禁煙、經營性場所室內全面禁止吸煙能不能設立緩沖期等關鍵問題聽取了各方意見，進一步對《辦法（草案）》進行了修改完善。2017年10月，《辦法（草案）》征求意見稿全文在市政府網站公開，面向社會公眾征求意見。2017年11月，WHO來函對《辦法（草案）》提出建議：“未明確提及在臨近戶外開放區域設置吸煙點的距離”和“處罰金額過低”，草案進一步得到修改完善。2017年12月12日，西安市政府召開立法聽證會，對《辦法（草案）》進行聽證，100%的聽證人支持無煙立法，83.30%支持室內全面禁煙。

2.4 頒布階段

2018年2月，《辦法（草案）》送審稿報送市政府，市政府先后召開兩次專題會議討論《辦法（草案）》。2018年7月22日，《辦法》經市人民政府第60次常務會議審議通過并向社會發布。2018年11月1日《辦法》正式施行。該《辦法》不僅為西安市控煙工作指明了方向，更標志著西安市控煙履約步入了法治軌道。

3 控煙立法經驗

西安市在推動控煙立法、普法的過程中，緊扣“政府主導、部門協作、單位負責、公眾參與”的社會共治原則，注重凝聚各方共識，主要從數據監測、社會動員、業務培訓三方面入手，做了大量的工作。

3.1 循證依據是控煙立法、普法的基礎

3.1.1 煙草流行監測數據為控煙工作指明方向

2015年11月—2016年3月，原西安市衛計委在城九區開展了西安市城區成人煙草流行調查。調查顯示，西安市城區男性吸煙率較高，室內被動吸煙率較高，市民普遍支持公共場所室內的無煙政策，但是對煙草煙霧危害的認識不夠全面[4]。原市衛計委將《2015—2016西安市城區成人煙草調查報告》提交市政府，并以此為依據，將青壯年男性作為重點干預人群，將工作場所、中小學校以及家庭作為二手煙暴露重點干預場所，將推進公共場所禁煙立法列為重點工作內容。

3.1.2 二手煙監測是配合普法宣傳的利器

在中國CDC控煙辦的指導下，原西安市衛計委于2018年9月、2019年4月分別開展了立法前后餐飲場所的二手煙暴露監測，采用PM2.5檢測法和現場觀察法，對新城區和碑林區160家餐飲場所進行兩輪監測。監測結果已于2019年世界無煙日紀念活動中正式發布。此項監測既是規章實施前后效果評估的依據，也是下一步配合媒體開展控煙普法的宣傳重點。

3.2 社會動員是推動控煙立法、普法的核心手段

3.2.1 凝聚高層共識，加快立法進程

在推動立法之初，為凝聚市級各部門高層共識，市愛衛辦、原市衛計委牽頭開展“煙頭革命”“無煙家庭”“無煙企業創建”及控煙立法研討會等活動。

市愛衛辦、市文明辦、市城管局、原市衛計委、市機關事務管理局、市直機關工委、市總工會、團市委八部門聯合開展“煙頭不落地西安更美麗”的志愿行動，通過志愿者服務、設置吸煙區、加裝滅煙桶、發放滅煙包等舉措，倡導無煙理念，改善煙頭落地情況。全市城市管理系統開展“煙頭革命”專項活動690余次，約談會5次，組織互看、互比、互學經驗交流會28次，機關、院校學生、企事業單位等群體帶頭撿拾煙頭、發放控煙宣傳品，參與人數150余萬人次。

原市衛計委聯合市愛衛辦、市文明辦、市城管局、市教育局、團市委、市婦聯七部門發起“西安市創建‘無煙家庭’志愿行動”倡議，下發《西安市創建無煙家庭宣傳教育實踐活動實施方案》，并于2018年5月31日舉行啟動儀式。全市各區相繼召開啟動會，重點深入學校、社區開展無煙家庭宣傳。原市衛計委設計制作《無煙家庭畫冊》、控煙大使宣傳海報、無煙家庭棉花糖系列宣傳品等，通過全市健康教育網絡逐級發放。電視臺、醫院、企業、學校、車站等重點公共場所同步播出無煙家庭及控煙公益廣告。原市衛計委開展“無煙家庭我有控”微博隨手拍、無煙家庭微信集贊、控煙大使入戶對無煙家庭指導等活動。全市共創建無煙家庭2,200余戶，其中15戶被電腦隨機抽中獲得無煙家庭幸運大獎，在世界無煙日宣傳活動中予以表彰。

市愛衛辦、市城管局、原市衛計委三部門聯合開展“無煙企業”創建活動。各區收集上報參與創建無煙企業的單位信息，并組織企業創建骨干參加西安市“無煙企業”創建啟動會暨培訓會；各區對無煙企業控煙負責人進行培訓和督導；市愛衛辦與原市衛計委專家組對創建企業進行現場指導。各企業自行開展控煙宣傳及戒煙咨詢活動。全市參與創建無煙企業的單位共65家，覆蓋人群達35,159人。

在聯合各部門開展控煙行動的基礎上，市法制辦充分認識到政府相關部門領導、人大代表、法學專家、醫學專家和媒體記者是控煙立法過程中的關鍵人物，因此，多次組織上述意見領袖參與立法研討會，介紹西安市煙草流行現狀、煙草危害及國內外控煙立法實例，闡述立法的必要性，對立法、執法過程中的難點問題進行研討，提高意見領袖的控煙立法關注度和參與度，為下一步立法的順利進行奠定了堅實的基礎。

3.2.2 把控時點節奏，開展控煙大眾傳播活動

控煙立法是一項移風易俗的系統工程，需要廣大市民積極參與，全社會共同努力。為提升公眾參與度，西安緊扣無煙日、聽證日、生效日、紀念日四個節點，開展了戒煙大賽、控煙騎行、啟動儀式、實施百日有獎答題等系列大眾傳播活動。

在2016年的世界無煙日，原市衛計委、市法制辦、市城管局、市文明辦四部門聯合舉辦了西安市首屆百日戒煙大賽。全市了開設5條戒煙熱線和4家戒煙門診，為參賽者全程提供免費的戒煙咨詢指導服務。活動期間，共接待戒煙咨詢2,000余人次，共有561人報名參賽。

控煙規章聽證會前夕，原市衛計委組織志愿者開展控煙立法宣傳進社區活動，宣傳范圍覆蓋8區1縣的20家社區和8個景區。參與志愿者有300余人，共發放《致全市人民的倡議書》2,000余份、收集市民支持控煙立法的簽名冊10本。

《辦法》生效前夕，市政府在西安地標性建筑大明宮國家遺址公園隆重舉行《西安市控制吸煙管理辦法》實施啟動儀式暨宣傳活動。西安市市委常委聶仲秋、WHO西太平洋區域主任申英秀博士、原陜西省衛生計生委醫政醫管局局長安海燕、市政府副秘書長王偉等領導和WHO官員出席本次活動；市級各相關部門、各區縣政府、西咸新區、各開發區管委會負責同志和現場5,000多名群眾參與活動。在活動現場，主辦方發布了《無煙西安我們在行動》《無煙西安城市新名片》《無煙西安嫽扎咧！》3部控煙宣傳片，展示了西安控煙大使、控煙志愿者宣傳標語秀、《無煙西安人的歌》等節目。400名醫務人員和控煙志愿者為現場群眾提供了控煙宣傳、健康知識咨詢和義診服務，共發放各類宣傳冊2,000余份（冊），宣傳物品1,000余件。

《辦法》實施百日之際，市衛健委、市愛衛辦、市法制辦聯合舉辦“無煙西安年，健康最中國”——《西安市控制吸煙管理辦法》實施百日騎行宣傳活動，200余名志愿者在城市運動公園、鐘樓、南門、大雁塔南北廣場等分會場開展騎行宣傳活動。2019年1月23日—2月8日，市衛健委組織開展了《讓西安更健康百題知識競猜》控煙答題活動，以“移動端在線答題”的方式進行，設立獎金5,000元。本次活動參與人數達41,598人，中獎人數為4,025人。

3.2.3 整合渠道，全媒體聯動，立體式宣傳。

《辦法》生效后，原市衛計委發布了一整套包括視頻、折頁、海報、公益廣告、普法講座課件等多種形式的控煙媒體傳播工具包。市愛辦在整合全市各類傳播渠道的基礎上，通過廣播、電視、報紙、新媒體、政府機關、企業、學校、醫院、社區、公交、地鐵、出租車、戶外LED、火車站、長途客運站等渠道開展控煙宣傳。拍攝宣傳片7部，在《西安日報》開設控煙監督專欄1個，制作控煙訪談節目2期。全市地鐵站、12,000余輛出租車LED顯示屏、長途客運站31塊LED顯示屏、32臺移動電視刊播控煙公益廣告。在西安的地標性建筑如鐘樓廣場、開元商城、益田假日世界、王府井百貨、極地海洋世界、大唐芙蓉園等20余塊戶外LED上滾動播放控煙公益廣告視頻超過42萬次。截至2019年4月，全市共發放禁煙標識942,870份，宣傳材料769,782份，媒體報道368次，微信、微博、美篇報道6,752次，開展戶外宣傳活動2,843次。

3.3 培訓是提高人員普法素質和能力的堅實保障

針對市級各部門領導、執法人員、媒體從業者、場所經營者四類人員分別開展培訓，統一部署執法普法工作。《辦法》生效前夕，市委宣傳部、市文明辦、原市衛計委聯合舉辦了《西安市控制吸煙管理辦法》普法傳播媒體培訓會。部分駐陜中央新聞單位、駐市省級新聞單位及市區新聞媒體70余人參加了會議。培訓圍繞煙草危害、全球控煙進展、如何有效利用新媒體、短視頻平臺普法等方面進行介紹，并將北京市控煙立法宣傳的先進經驗向參會人員進行展示，為下一步普法宣傳的順利開展提供了方法和經驗。為提升執法人員的能力和水平，市政府兩次舉辦了全市控制執法培訓會，邀請市法制辦及北京、上海、深圳等地的控煙執法領導和專家對全市有關部門、區縣、開發區的控煙執法人員進行業務培訓，分享先進城市的工作經驗，針對我市控煙執法中存在的問題進行現場解答。原市衛計委、市食藥監局、市教育局、12345熱線平臺等部門和各區縣、開發區都在系統內開展了控煙執法培訓，同時對服務對象和志愿者進行了業務培訓，強化了控煙執法、普法的力量。在《辦法》生效百日之際，市政府舉辦了全市控煙工作擂臺賽，副市長徐明非出席會議并講話。與會人員集中觀看了《全市控煙暗訪》專題片。市機關事務管理局、市交通局、市教育局、市食品藥監局、市軌道辦、市公安局進行了會議交流發言；市法制辦對全市執法問題進行了指導；原市衛計委通報了2018年控煙工作情況并對2019年工作進行了部署。截至2019年4月，全市開展執法人員培訓10,121期，場所經營者培訓64,682期，志愿者培訓6,029期。

4 控煙工作成效

為客觀評價《辦法》實施效果，在中國CDC的支持下，西安市分別于2018年10月和2019年4月，對新城區、碑林區120家餐廳進行了現場觀察并對40家餐廳進行了室內PM2.5水平檢測。結果顯示：《辦法》生效后，禁煙場所（餐廳）正確張貼禁煙標識的比例顯著上升，餐廳二手煙暴露現象有所減少，但是違法吸煙現象仍時有發生；生效后餐飲場所正確張貼禁煙標識的比例顯著上升，標識張貼的比例和禁煙標志的合格率分別由生效前的26.89%和6.25%上升到72.65%和83.53%；生效后煙具、煙頭、煙味檢出情況有所好轉，煙具提供率和煙頭、煙味檢出率由生效前的45.38%和37.8%下降到2.91%和14.0%；生效后違法吸煙狀況有所降低，調查員看到有人違法吸煙的比例由生效前的32.20%下降至13.16%，與北京、上海、深圳等城市基本相當。生效后餐廳內PM2.5濃度由60.175μg/m3下降至43.375μg/m3。

5 控煙工作展望

可以說，加入“中國控煙伙伴——無煙城市項目”是西安市控煙立法工作的起點。在立法、普法過程中，中國CDC、美國喬治亞州立大學公衛學院、新探健康發展研究中心、衛健策略及無煙青少年運動等組織給予了西安技術、資金等方面的大力支持。下一步，西安將從以下幾個方面持續發力：

5.1 落實部門責任，加強控煙執法

按照《辦法》，理順部門職責，強化問責機制，完善控煙執法監管隊伍的建設。制定控煙執法考核標準，將控煙執法納入年度綜合目標考核，定期向社會公布執法數量，接受公眾和媒體的監督。

5.2 開展監測評估工作

將成人煙草流行調查和禁煙場所二手煙監測納入全市控煙工作評估體系，采用明察、暗訪、流行病學調查等多種手段評估控煙工作成效。

5.3 加大控煙宣傳力度

圍繞煙草危害和《辦法》的核心信息開展控煙大眾傳播活動，利用地標性建筑戶外大屏幕以及地鐵、客運站等交通樞紐的站廳、站臺、車廂的電視等媒介滾動播出控煙公益廣告。

5.4 加強對重點人群的干預

探索無煙校園創建工作，開展“不吸煙、我健康、我時尚”“遠離煙草，拒吸第一支煙”“拒吸電子煙，從我做起”等主題活動，引導青少年樹立健康觀念，養成良好行為習慣。

5.5 組建控煙協會，擴大志愿者隊伍

定期組織志愿者對公共場所控制吸煙、煙草制品銷售限制等情況進行監督，使控煙活動常態化，持續推進無煙西安建設。

總之，控煙工作任重道遠。《辦法》的出臺是西安市推動控煙工作的良好開端。接下來，西安將與全國其他省市共同努力，積極履行WHO FCTC，不斷探索適合我國國情的煙草控制方式和手段，以“無煙中國”為“健康中國”保駕護航。

[1] 世界衛生組織. 第十七屆世界煙草或健康大會[EB/ OL]. (2018-03-07) [2019-04-04]. https://www.who.int/ dg/speeches/2018/world-conference-on-tobacco-or-health/zh/.

[2] 《煙草危害與煙草控制》編委會. 煙草危害與煙草控制[M]. 北京: 新華出版社, 2012:258-259.

[3] 李新華. 《煙草控制框架公約》與MPOWER控煙綜合策略[J]. 中國健康教育, 2008, 8(9):649-656.

[4] 姜樂, 佘國超, 譚芳. 西安市煙草流行現狀和對策分析[J]. 中國健康教育, 2018, 34(2):122-126.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201903004

白正誼（1959—），西安市政府首席法律顧問，西北大學、西北政法大學兼職教授。

姜樂（1985－），女，吉林蛟河人，碩士，公衛醫師，主要從事西安市控煙工作，564385046@qq.com。

2019-04-23。