上海自貿區增設新片區背景下監管制度創新探究

方琦平

（上海市設備管理協會，上海 200070）

2018年11月初，國家主席習近平在中國國際進口博覽會上宣布增設上海自貿試驗區新片區，著力推進開放深化、功能強化、布局優化、動力轉化，打造成為具有國際競爭力的功能載體。作為工業4．0時代的戰略性產業，全球維修產業也是衡量一個國家或地區競爭力的一項重要指標，正在為中國未來的經濟提供新的增長點。因此，在上海自貿區新增片區的背景下，以高端綠色進口再制造和全球維修業務為視角，探索監管制度的創新，助力上海打造全球維修與高端再制造產業高地。

1 全球維修與進口再制造業務特點

“全球維修”業務是指具有入境維修/再制造業務資質的企業（多數位于自貿試驗區內）對來自境內外的部件損壞、部分功能損失或者出現缺陷的貨物進行檢測、維修的經營活動。維修貨物包括待維修貨物、已維修貨物、維修用的保稅料件、維修替換下的壞件。維修業務應符合“高技術含量、高附加值、無污染”的原則。全球維修是一種新型的貿易業態，能有力推動制造企業從加工貿易轉型到技術含量高、利潤更為豐厚的服務型貿易。全球維修業務的開展能提升產業鏈附加值，將產業鏈由原來的加工制造環節延伸至后期檢測維修服務，形成以生產訂單帶動維修訂單、以維修訂單促進生產訂單的良性循環；同時擴大服務范圍，有效提升企業的全球市場占有率。

“入境再制造”指將主體部分不具備原設計性能但具備循環再生價值的入境料件完全拆解，經采用專門的工藝、技術對拆解的零部件進行修復、加工，產業化組裝生產出再生成品，恢復或超過料件性能的生產活動。經過“再制造”的產品，可產生新的序列號及品牌。開展入境再制造的主要意義在于有效利用國外已完善的再制造舊件回收體系，通過國外已有成果的利用，以找到節約能源資源的有效途徑、完成循環經濟發展的高級形式，這也是工業由粗放線性向循環集約推進的重要支點。

入境維修/再制造業務資質證書是國家及各地海關檢驗檢疫部門簽發的入境維修能力評估證書。獲批企業通常在檢測維修領域擁有相對較強的質量保證、環境控制能力以及實際運作經驗。企業獲證后，可從事能力范圍內所有產品的維護、修理、檢測、升級或其他處置等各類型維修業務，且客戶將不再局限于本集團。

2 全球維修與進口再制造監管要求

海關對全球維修貨物按加工貿易方式監管，對維修替換下壞件的處置與核銷等比照“出口加工區邊角料、廢品、殘次品出區”的有關規定辦理；原出入境檢驗檢疫局對入境維修貨物參照入境舊機電產品管理制度實施檢驗監管；商務部負責全國重點舊機電產品進口管理工作，包括進口重點舊機電產品用于翻新（含再制造）的審批。在檢驗監管模式方面，對入境維修產品根據備案、裝運前檢驗、到貨檢驗和監督管理的模式實施檢驗監管，根據入境維修產品特性與入境維修企業類別進行檢驗監管風險評估和分類管理，在不同環節實施差異化的檢驗監督管理。

目前，我國對于舊機電產品進口實施較為嚴格的管理制度，主要目的是降低我國安全、衛生、環保方面的風險，避免成為外國落后設備的輸出地。根據我國《機電產品進口管理辦法》（商務部、海關總署、質檢總局2008年第7號令），我國對舊機電產品進口實行分類管理，分為3類：禁止進口、限制進口和自由進口。列入《禁止進口貨物目錄》的機電產品，除國家特殊批準外，暫不開展入境維修/再制造：國家有準入要求的產品，必須證明維修/再制造后產品可以獲得準入許可，方可開展維修/再制造業務。

在產品風險評價方面，對列入國家商務部公布的《重點舊機電產品進口目錄》的產品評價為高風險，對未列入《重點舊機電產品進口目錄》的產品評價為一般風險。在下列情況下，產品的風險級別可以進行動態調整：（1）入境維修產品和料件全部來自境外，且維修成品全部返回境外，廢棄件退運境外或經專業的廢棄物處置平臺統一銷毀的，可以評價為一般風險。（2）前3批高風險產品經檢驗監管未發現安全、衛生、環境保護項目不合格的，可以調整為一般風險。（3）企業在監督檢查過程中未發現存在違反相關規定及不誠信行為的，可以在下一年度中將高風險產品調整為一般風險。

3 上海自貿區全球維修與再制造業務監管制度創新經驗

3．1 全球維修業務監管制度創新

在“全球維修”業務的拓展和監管制度與模式的探索上，上海領改革開放風氣之先，處于先行先試的前沿。2013年，上海市商務委、市經信委、上海海關、上海出入境檢驗檢疫局、上海自貿區管委會發布了《關于印發在中國（上海）自由貿易試驗區開展全球維修業務實施意見的通知》（滬商機電〔2013〕698號），該通知明確了企業準入、海關監管、檢驗檢疫的監管規范。2014年，海關總署在《關于支持外貿穩定增長的若干措施》中指出，在自貿試驗區范圍內可開展“擴大企業售后維修試點范圍，探索支持企業開展全球維修業務”工作。為了增強可操作性，上海海關又于2014年發布《關于在中國（上海）自由貿易試驗區開展境內外維修業務的公告》（2014年第10號）和《關于中國（上海）自由貿易試驗區境內外維修業務監管操作規程》，對維修業務的信息化監管、電子賬冊的設立、維修壞件和維修邊角料的處置、適用范圍等作了明確的規定。2015年7月，上海檢驗檢疫局發布實施了創新性的全球維修產業監管制度，以“合格假定、事中監管、事后追責、風險管理”為原則，構建“企業能力評估+簡易核準+監督檢查”的監管模式。既滿足了維修企業對修理物品快速通關的需求，又在合法合規的基礎上，確保了環保、質量安全風險的有效把控。監管模式的創新，跨越了橫亙在市場需求與傳統監管要求及準入條件限制之間的障礙。2017年，該項制度在全國范圍內得到復制推廣。自貿試驗區內維修企業的維修周期，相較區外維修周期平均縮短70%，區內維修企業的備件成本也大大降低。

3．2 進口再制造業務監管制度創新

隨著我國自貿區的建設進度加快，在上海自貿區發展再制造產業的政策優勢愈發明顯。2012年原國家質檢總局為了支持上海再制造產業的發展，首先在上海臨港地區和外高橋保稅區成立了《入境維修再利用檢驗檢疫示范區》，其中臨港地區為入境再制造檢驗檢疫示范區。2013年，原國家質檢總局發布了《國家質檢總局出臺支持中國（上海）自由貿易試驗區建設意見》的通知，支持試驗區內入境再利用和再制造等產業發展，對獲得入境再制造和維修企業資質企業實施“簡易核準+入境核銷+周期監管”的入境再利用產業檢驗監管模式，首次明確提出支持自貿區再制造產業發展。2015年，國務院發布《國務院關于印發進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，《方案》提出推進外商投資和境外投資管理制度改革，對境外投資項目和境外投資開辦企業實行以備案制為主的管理方式，建立完善境外投資服務促進平臺，為外資在自貿區開展再制造業務提供政策支持。為加強自貿區內再制造用途機電產品的檢驗監管，促進自貿區再制造產業發展，2014年，上海出入境檢驗檢疫局出臺了《上海檢驗檢疫局中國（上海）自由貿易試驗區再制造用途機電產品檢驗監管工作規定》，對自貿區內再制造企業資質評估、入境再制造用途機電產品備案管理及再制造企業監督管理等做出了規定。上海浦東新區順應國家政策導向與產業發展趨勢，依托自貿試驗區制度創新優勢，加快推動再制造產業發展，一批有代表性的再制造產業已經在浦東初步形成。2016年，《中共上海市浦東新區委員會關于制定浦東新區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出提升先進制造業的內涵和質量，抓緊發展再制造等產業。

4 上海自貿區全球維修與進口再制造業務發展現狀及業務監管問題

我國自上海自貿區成立后，2014年開始在區內探索并不斷推動開展全球維修業務。目前全球維修監管經驗也逐步向區外復制推廣，迄今上海自貿區區內區外已有24家企業通過入境維修/再制造業務能力評估，2017年全球維修產值達4．96億美元。上海在再制造技術和規模上均處于全國領先地位，2015年上海再制造產業年產值占全國市場份額的十分之一，已初步形成專業化回收、拆解、清洗、再制造等再制造產業鏈，在汽車零部件、機電產品、工程機械、打印耗材等領域具備了較強的技術優勢和一定的產業規模，為探索基于自貿區的再制造模式奠定了基礎。經調研，上海自貿區全球維修與進口再制造業務起步較早但增速較緩，總體仍處于探索階段，業務的發展目前在進出口審批、通關監管、監管制度法規、監管體制機制方面存在一些問題。

（1）進出口審批：部分制造企業以及加工貿易企業銷往國外的設備產品，因某些核心零部件受禁止進口舊機電產品目錄限制，無法進行入境維修。類似的，現在進口廢舊汽車零部件和機電產品都受到限制，所以很多國外的舊件無法規模化利用。全球維修業務的檢驗監管、防范風險，與一般意義的進口舊機電產品相比，維修物品不僅最終用途和檢驗重點不同，其風險程度也不盡相同。將“兩頭在外”的全球維修、再制造產品作為禁止進口舊機電產品目錄內產品進行監管，阻斷了國內企業集團生產銷售到境外貨品的維修渠道，抬高了自貿區全球維修業務的門檻，阻礙了全球維修產業的發展。

（2）通關監管：現行監管制度規定，維修壞件和維修邊角料原則上應復運出境，確實無法復運出境的，可參照《海關總署環境保護部商務部質檢總局關于出口加工區邊角料、廢品、殘次品出區處理問題的通知》辦理運至境內（區域外）的相關手續。隨著世界各國對環保的重視，維修壞件和維修邊角料的復運出境的難度加大，以往對確實無法復運出境的可委托境內有資質的廢棄物處置第三方進行處置，但近來因政策的收緊，必須一律出境，影響到企業全球維修業務的開展。

（3）監管政策法規：目前海關等監管部門對入境維修、全球維修業務的監管還是比照出口加工區、進口舊機電產品等有關規定，有的規定要連環參照幾個文件方能落地，政策的制度化和一致性不足。目前進口再制造有關政策規定的系統性、匹配性尚有不夠。比如，目前國家有關部門制定的舊機電和汽車產品舊件進口等規定中，還沒有聚焦工程機械和汽車等領域的高端再制造政策；外籍船舶維修留下的舊件，只能以一般貿易方式進口，由國內具有資質的再利用單位或經有關單位授權的專業隊伍收集后銷毀，無法開展“以舊換再”。

（4）監管體制機制：各職能部門溝通機制不完善，在落實全球維修業務監督管理機制中未能充分調動相關職能部門積極參與，各自為政，聯合監管執法的成效不明顯。對全球維修管理要求不統一，存在交叉、錯位、認定標準不一致等現象，一定程度上影響了全球維修業務的健康快速發展。

5 上海自貿區全球維修與進口再制造業務監管制度創新的實施路徑

2018年，上海制定了“上海擴大開放100條”行動方案，明確提出要“創新發展高端綠色進口再制造和全球維修業務”。上海已具備高端再制造和全球維修產業發展的良好基礎，需要通過擴大開放，放寬再制造產業的市場準入，打造全球維修與高端再制造產業高地，帶動先進制造業及城市經濟高質量發展。

（1）建立全球維修與進口再制造正面清單：2017年，國務院關于印發全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案的通知，“研究制定再制造舊機電設備允許進口目錄，在風險可控的前提下，試點數控機床、工程設備、通信設備等進口再制造”。上海擴大開放100條明確提出，“支持航空產業對外合作開放，吸引航空發動機總裝、機載系統和關鍵零部件外資項目落地，支持外資來滬發展飛機整機維修和部附件維修業務”。結合上海產業基礎，全球維修與進口再制造業務“高技術含量、高附加值、無污染”的原則，先在自貿試驗區建立全球維修與進口再制造業務正面清單，進一步發展飛機整機及部附件維修、船舶發動機、高端醫療器械全球維修等領域，發展航空、汽車、船舶發動機和零部件，通信設備、工程機械、高級醫療儀器以及機電設備再制造等領域，努力建設亞太高端設備再制造基地。

（2）優化通關監管流程：按工單式核銷的方式，通過對維修中耗用的保稅料件、替換下的維修壞件的數據比對實現監管，對確實無法退運境外的料件嚴格按核銷的規格數量交由指定的第三方處置平臺處置，并建立信息化跟蹤平臺，通過網絡實時抽查維修壞件的流向，做到全流程閉環監管。

（3）進一步規范完善監管制度體系：總結近年來各地在試點探索中形成的有益經驗并予以制度化，盡快出臺進口舊機電產品入境維修法律層面規定，針對維修產品風險評估、企業能力評估、入鏡前核準、境外預檢驗、口岸查驗、到貨檢驗、監督管理等環節制定具體、明晰、可操作性強的實施細則，進一步規范和指導全球維修業務快速有序發展。作為新興業態，再制造產業需要有更多的關于政策法規的梳理，應從“源頭”上制定修改有關的監管政策。

（4）創新采取電子圍網管理模式：結合自貿區等海關特殊監管區建設，已建成園區以“園中園”形式設立全球維修、進口再制造園區，采取電子圍網管理模式，便于檢驗檢疫機構開展日常監管和不定期的監督抽查。