對于非常規天然氣補貼“新政”的幾點認識

張 抗 于 洋

1. 中國石化石油勘探開發研究院 2. 《中國石油石化》雜志社

2019年6月20日，國家財政部公布了《關于〈可再生能源發展專項資金管理暫行辦法〉的補充通知》[1]（以下簡稱為《補充通知》），該項政策性通知充滿新意，故仿照業內討論時的前例也可簡稱為“新政”。對此，業內引起廣泛關注和討論，筆者略陳己見以供參考。

1 補貼“新政”的幾個特點

1.1 對非常規天然氣補貼的范圍和時間有所擴大

1.1.1 對致密（砂巖）氣施以補貼

在我國，作為油氣上游狀況的權威數據來自歷年的《全國油氣礦產儲量通報》（以下簡稱《儲量通報》），其中將煤層氣、頁巖氣列為獨立礦種，而致密油氣、頁巖油等的儲量、產量等各項統計數據都與常規油氣合在一起。實際生產中，無論是按人為設定的儲層孔隙度、滲透率值劃分，還是按是否采用水平井加壓裂的施工作業來劃分都出現常規砂巖油氣與致密（砂巖）油氣的過渡性。因而對于同一對象，不同的人給出的致密氣儲量、產量數據常存在差異[2]。應特別指出，在目前的《儲量通報》中將產于頁巖層系中并多與頁巖氣共生的石油稱為致密油，將其與一般致密砂巖油氣一起列入油氣儲產量統計中。這一方面因為頁巖確實也是致密巖石，更主要的原因是我國已把頁巖氣列為獨立礦種，故將其獨立的儲產量列出，而未列為獨立礦種的致密砂巖油氣、頁巖油只好按慣例混于（常規）油氣的統計數據中。

按照張國生等[3]的數據， 2018年， 我國的致密氣、頁巖氣、煤層氣產量依次為380×108m3、108×108m3和 54×108m3，分別占 3種非常規氣總產量的70.1%、19.9%和10.0%，共約占全國天然氣總產量的33.8%（2018年我國天然氣總產量達 1 602.7×108m3，同比增加約 122.4×108m3，增幅為8.3%[4]）。根據魏國齊等[5]的統計，我國探明天然氣地質儲量中致密砂巖氣為5.13×1012m3、占比47.7%；而同期常規砂巖氣為1.36×1012m3、占比12.6%；頁巖氣0.54×1012m3、占比5.1%，煤層氣0.19×1012m3、占比1.8%。顯然，目前致密氣是我國非常規天然氣的主體，是天然氣增儲上產的主要依托。在天然氣(包括非常規氣)產量遠低于期望值的情況下，把致密氣增產列入應施以補貼的范圍是必要和及時的。

1.1.2 延長了對非常規天然氣補貼的時間

在對風能、光伏等新能源補貼的弊端陸續暴露后[6]，2018年5月31日，國家發展和改革委員會、財政部、國家能源局三部委發布了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（發改能源〔2018〕823號，即業內所稱“531新政”），按照“531新政”規定，在2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站，國家將不再給予財政補貼。

已享受到某種補貼的各類型能源，都存在能否延續獲得補貼的問題。以頁巖氣為例，按政府有關規定，最初其補貼標準為0.4元/m3、“十三五”期間，2016—2018年減至0.3元/m3，2019—2020年減至0.2元/m3，2021年后可能取消補貼。目前，已開發的頁巖氣產區在獲得國家補貼的情況下尚處于經濟邊際值附近[7]，今后向地質條件更差、埋深大幅增加地區的擴展，在經濟效益上就很難持續。對頁巖油的開發能否獲得相應的經濟效益就更為突出[8]，煤層氣、致密氣的情況亦相似。《補充通知》中明確規定其實施時間為2019—2023年，這至少暫時舒緩了非常規氣對補貼能否延續的擔憂。此外，筆者注意到，“新政”的起始時間倒推到通知公布前的2019年初，這與一般法規將實施日推后的常例相反，足見其實施的緊迫性。

1.2 補貼的對象是開采利用量

過去多種能源補貼的對象是產出量，甚至是產能或裝機容量。這次明確提出是開采利用量，即僅計井下產出后被利用的氣量，更明確的說是商品量。在2007年《財政部關于煤層氣（瓦斯）開發利用補貼的實施意見》和2012年《關于出臺頁巖氣開發利用補貼政策的通知》中，已經指出煤層氣和頁巖氣補貼是計“開采利用量”，但未得到認真貫徹執行。眾所周知，除放空外，即使是內部利用的天然氣（如燒鍋爐以熱采稠油），也只是生產過程中的內部損耗，其氣量難以被第三方確認，更不能獲得現金回報和利潤，不能進入生產核算的會計程序。顯然，強調商品量的統計方式才真正適用于市場經濟的要求，也符合國際貿易的慣例。天然氣的商品量才是真正的市場供應量，才能用作市場供需平衡的研究。從這個角度上說，《補充通知》的強調必然促進我國油氣統計更加符合市場化的要求。

1.3 不同種類的補貼程度不同

《補充通知》明確規定：在“計入獎補范圍的非常規天然氣開采利用量”的計量方法中，頁巖氣就指其實際開采利用量，而煤層氣要乘以1.2，致密氣則僅計其該年開采利用量與2017年相比的增量部分。顯然，按獲得補貼和獎勵的程度上，以煤層氣為最高，頁巖氣次之，而致密氣最低。這是充分考慮到目前開采的實際難度而采取的對癥下藥的良方。

煤層氣的開發難度比頁巖氣更大（僅以單位產能建設投資計，為頁巖氣的4～5倍），致使除沁水盆地潘河、潘莊區塊為微利外其他開發區均為虧損經營[9]。在強大的扭虧壓力下，油氣企業被迫把本來已明顯減少的勘探資金轉入常規氣和頁巖氣、致密氣生產。據門相勇的資料[10]，以煤層氣投入強度計，2012年為6.36萬元/km2、2017年為3.24萬元/km2，后者僅為前者的約51%。除地質條件本身的困難外，新生產井數明顯減少是近年來煤層氣產量明顯下降的直接原因[11]。顯然，在對生產的獎補上給煤層氣以最優待遇體現了促進天然氣全面發展的目的。

1.4 獎增罰減、多增多補

在該《補充通知》中特設了獎補資金分配系數并按超額程度給予梯級獎補。這應該說是在各類補貼政策中有創新性的規定，這一點繼承了《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》中的競爭性分配方法，是這一分配方式的具體操作方式。對超過上年產量以上的部分，按照超額比例給予不同的分配系數：超產0～5%者分配系數為1.25，超產5%～10%者分配系數為1.50，超產10%～20%者分配系數為1.75，超產20%以上者分配系數為2.00。同時，對每年減產的部分亦按上述比例扣減不同的分配系數，這體現了獎增罰減的原則，以達到促進生產和利用的目的。對獲得增產獎勵來說，致密氣較為容易；對于頁巖氣，若在今后3～5年不能突破生產區塊局限于四川盆地東南部的情況，會有一定難度；而對于已連續減產的煤層氣來說則需要下很大功夫。

1.5 促進取暖季調峰

對于取暖用氣占天然氣消費較高比例的我國來說，冬季調峰向來是業界年年必須認真應對的問題。為此，要求非常規天然氣分擔部分責任。《補充通知》特別把取暖氣的供應突出對待，規定每年1—2月、11—12月生產的非常規天然氣增量部分的分配系數統一定為1.5。

這樣，某地方/中央企業當年的獎補氣量為：上年開采利用量＋當年取暖季開采利用量比上年取暖季的增量×1.5＋當年開采利用量比上年的增量×對應的分配系數。

1.6 一定補貼總量下切蛋糕式事后分配補獎金額

通過上述論述和計算，可將《補充通知》的辦法歸結為兩點：①全國補獎總量并無規定的具體數量，這為中央可根據情況的變化決定補獎總量留下很大的空間；②各地方/中央企業應根據上述規定適當運作，以求在總量中獲取較大的份額。因此，盡管某地/中央企業可在年初或年中獲得相當部分的資金撥付，其可以制定自己的生產利用計劃，但只有在次年（如第一季度末）才能知道該年到底能獲得多少補獎金額，這就為其經營帶來某種不確定性。

2 執行中可能產生的問題

2.1 如何準確核算產量的利用量

2.1.1 天然氣井口產量與商品量間的差額不容忽視

對于任何一個企業，都是以其投入市場的最終產品來審定其效益。對于油氣田來說，也只有在市場上售出油氣，即被買主購買利用的產品才能作為衡量效益的依據。與石油相比，天然氣在生產企業的產業鏈內部的消耗要大許多，其商品量明顯小于井口產量。以世界天然氣權威統計機構CEDGAS于1960—2004年間的統計數據看：全球天然氣井口產量的2.7%因不能利用而放空燃燒、11.4%被回注以提高石油采收率、其他損失占5.1%，商品率僅為80.8%。各個國家對天然氣利用的重視程度和利用成本有所差異，因而天然氣商品率各不相同。我國受計劃經濟的傳統思維所限，一直缺乏系統的油氣商品量統計數據，在宏觀規劃中總是把井口產量作為供應量。筆者根據若干零星數據推算，21世紀初天然氣商品率在85%左右，至2010年以來由于對商品天然氣的需求急劇增加、橇裝/小型壓縮天然氣（CNG）和液化天然氣（LNG）等設備的投入，可提高到接近90%[12]。

非常規氣中的致密氣、頁巖氣的情況大體與上述常規氣類似，但煤層氣的情況卻有所不同。首先，不同部門統計值有所差別，這主要原因是礦權管理的混亂。自然資源部發布的《全國油氣礦產儲量通報》中僅記錄擁有國家批準采礦權企業的產量，而一些統計數據也包括僅從地方批準或以非正式方法獲得采礦權者的產量。其次，按規定煤層氣產量由地面鉆井抽釆和礦山排氣采出兩個部分組成，前者的情況與一般天然氣的生產相近，后者的甲烷含量卻較低且不同礦井的含量比例可相差很大，利用困難。為此，曾研發專門使用低濃度甲烷的發電機，但在不缺能源電力的煤礦及其附近地區，似乎缺乏另建一套發電輸電設施的積極性。如2012年地面鉆井抽釆量27×108m3、利用量20×108m3，計其利用率為74.1%，礦山排氣采出量為114×108m3、利用量為38×108m3，計其利用率為33.3%[13]。近年集輸設施的完善使地面鉆井抽釆煤層氣利用率有所提高，而礦山排氣采出卻因部分煤礦被封閉加上經濟效益差等原因，導致煤層氣利用量和利用率均有所降低。

2.1.2 天然氣商品量（利用量）的正確統計事關發展全局，應及時解決

進一步看，甲烷含量差異實際上就是天然氣的質量差別問題，這在常規天然氣中亦存在。如南海北部東方1-1氣田二氧化碳和氮的平均含量分別為24.2%和22.0%，四川盆地羅家寨氣田硫化氫含量介于7.13%～10.49%[14]。顯然，在強調商品的市場化經營和經濟高質量發展的今天，再僅以井口產量作為考核的首要指標、作為市場供應量去平衡供需已不能滿足要求。

此外，我國對頁巖氣的界定也存在問題。美國以整個頁巖層系內的產量計之，包括其中的夾層甚至“夾段”（其巖性可為粉砂巖甚至碳酸鹽巖等，產氣量可以比相鄰頁巖還高）的產量也一并計入。如美國巴肯頁巖的中段即以白云巖為主，但沒有人把白云巖產的氣從頁巖氣中剔除，原因在于這些天然氣均屬于“源內成藏”，而不是常規油氣的“源外成藏”，且開采這些層中的油氣必須采用水平井和壓裂等非常規技術。而我國對財政補貼的頁巖氣范圍作了嚴格界定，規定頁巖氣產層內“夾層單層厚度不超過1 m、總厚度不超過目的層的20%”。這在生產中很難嚴格區分并執行。更多麻煩來自致密（砂巖）油氣，其與上覆同一巖性的低孔滲儲層間帶有較大的過渡性，如果硬要以目前尚未列入國家規范的某一孔滲參數值去約束，就很難操作。陸相地層巖性物性變化大，可能該井的儲層物性低于該規定值，屬致密氣，而同一層位鄰區或鄰井就可能屬非致密氣。況且為了使過去屬于常規氣的低孔滲儲層低產井提產，多對各種致密性較強的儲層也實施了水平井加壓裂的典型非常規技術作業[15-16]。特別是我國目前并未將致密（砂巖）氣列為獨立礦種，至今在各種統計報表中，其儲、產量數據都與常規氣混在一起。簡言之，在許多情況下致密氣的統計均可有不同的統計值。生產企業欲求補貼只會使所申報數競相加大而監管部門也不能認為其“違章”。

目前存在的問題是：當對非常規天然氣（特別是煤層氣）生產利用實施補獎時，其哪些產量計入補貼？怎樣嚴格區分頁巖氣和與其緊密共生的致密砂巖氣、區分帶有過渡性的常規砂巖氣與致密砂巖氣？根據什么對含甲烷量相差巨大的不同種類的氣（特別是煤礦排采氣）利用量進行核算？采用什么證據以防止虛報（此問題曾在對風電、光伏發電補貼時產生過）？這些問題必需事前就有充分的研究和相適應的對策。

順便提及，在向市場經濟轉型的深化改革中，油氣生產量與商品量必須分別統計，以商品量作為供應量，以質量來論價格、獎補。此事關乎油氣能源全局，應高度重視并予以解決。

2.2 財政補貼對非常規氣發展的促進程度需經實踐考驗

常規油氣田的自然遞減率在其生命周期的青年、壯年階段較低，在新產能建設和科技水平的提高下較容易保持增產和長期穩產。但非常規油氣的時間—產量曲線卻通常呈“L”形：初期產量自然遞減率很高、產量下降很快，3～5年后自然遞減率相對低、在緩慢遞減低產量背景上長期相對穩產。這在頁巖氣上表現尤為典型。以四川蜀南地區為例，其單井投產后前4年自然遞減率依次約為65%、35%、20%、10%，第5年及以后約為5%，一般生產井的生產期約為15年。這樣，全生命周期平均開采成本為0.8元/m3，比常現天然氣高出約1倍[17]。以此計算，第1年平均產氣量為2 600×104m3，第5年僅產426×104m3，僅為第一個生產年產量的16.4%。顯然，其穩產的前提就是每年要打大量的新生產井，每年的投資量很大，且隨著年產量的不斷提高，產量基數越大，穩產/增產需打的新井數量和投資的年遞增率越大。如美國馬塞勒斯頁巖氣田生產期間需年鉆10萬～22萬口井、單井投資300萬～400萬美元，一旦投資增加幅度不足或在有限面積內鉆井密度趨于飽和，穩產就很困難。應該說，實現非常規油氣田不斷增產的難度遠大于維持其穩產。我國煤層氣近年產量降低的主要原因就是新鉆開發井投入不足[10]。在非常規氣的發展已渡過初期階段、進一步增儲上產遇到一些障礙的情況下[18]，考慮到企業在短期內難以大幅度提高非常規油氣田的投資力度，以增產為重要依據的獎補方法可能難以收到立竿見影的效果，而一旦減產卻又受到相應的扣減。這樣，“新政”對處于困難中的非常規氣的發展有多大的促進，尚待實踐的檢驗。

2.3 加大對非常規氣補貼的總量

“新政”中對非常規氣的補貼出自“可再生能源發展專項資金”，這意味著要從對可再生能源補貼中分一杯羹，也可理解為對非常規氣的補貼額不會很大。

首先看可再生能源發展專項資金目前的使用情況。鑒于對風電、光伏發電以平價上網的呼聲日益高漲，以及他們中的相當一部分已可以實現或接近實現平價上網的情況，2018年的“531新政”做出促進其整體平價上網的決定。但鑒于實際情況，很難一刀切。2019年7月10日，國家能源局又發出《國家能源局綜合司關于公布2019年光伏發電項目國家補貼競價結果的通知》，對申請項目進行復核、競價排序，其中普通光伏項目366個、工商業分布式光伏項目3 555個，按時建成并網后給予國家補貼，以此計算年度補貼需17億元[19]。顯然，對風電等的補貼亦會有類似安排。更重要的是有些可再生能源仍然嗷嗷待哺，如邊遠貧困山區的小水電、生物質能源的開發利用。特別是后者關乎農村農業的可持續發展、農民的脫貧，也關乎環境保護，需政策支持的呼聲日高。可再生能源能源從業者對從可再生能源發展專項資金中拿出大量資金補貼不可再生的非常規氣有所擔心和質問[20]，也是可以理解的。

據財政部有關人員解釋：能源補貼專項資金劃歸、合并是中央早就批準的。2018年中用于支持煤層氣和頁巖氣的資金分別約為10.9億元和38.0億元，共占可再生能源發展專項資金59.7億元的約82%，這也表明對不可再生的非常規氣的補貼已處于可再生能源補貼的“口袋”之中。非常規氣補貼“新政”的重點在于對3種非常規氣間如何分塊，而從事該項工作的人更關心的是蛋糕的“盤子”有多大。從目前國內外的經濟形勢看，這個“盤子”的大幅度擴大相當困難。政府促進發展的另一種補貼方式是減稅減負。如果此兩種方式都僅保持在目前的扶持水平，非常規氣越過目前面臨的障礙，攀上更高的臺階亦將面臨困境。

3 結束語

2019年 6月公布的對非常規天然氣補貼的“新政”有許多新意，其不僅明確了延續補貼的時間，而且根據實際情況區別對待了不同類型的非常規氣，特別強調了其年增產量和供暖高峰時的增產量，強調了以產量利用量為補獎的依據。這不僅是對發展中遇到困難的非常規天然氣的雪中送炭，而且補貼量中對利用量（商品量）的重視體現了市場化深化改革的大方向，我們盼望“新政”的盡快落實。

“新政”中關于補貼的具體辦在執行中可能遇到不少問題，需要在執行前或執行中做出明確的規定或提出對策。實踐是發現問題的必經之路，也是產生更好、更有效辦法的認識來源。好在政府管理方所提出的“規定”尚未上升為法律，仍具有較大的靈活性，為了達到促進發展、深化改革的目的，還可在實踐中不斷總結經驗，做出補充和修正。