社區治理、社會工作與社會矛盾的化解

徐屹帆

中共十八屆三中全會提出“加快形成科學有效的社會治理體制”，首次將社會治理及其創新置于國家發展戰略的高度，是中國社會建設理論與實踐的重大發展。2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上強調，要深入推進社區治理創新，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局。究竟什么是社會治理？社區治理又為何特別重要？社區治理與社會工作有什么關系？社會工作對于社會矛盾的化解和公共政策的研究與實踐有何積極作用？為此，我們專訪了原清華大學社會工作研究中心主任、清華兩岸社會工作研究中心創始主任、社會治理與發展研究院社會健康管理研究中心學術委員會首任主席陳社英教授。

管理與治理的區別

《領導文萃》：2013年11月黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次正式提出了社會治理的概念，并把加快形成科學有效的社會治理體制置于國家發展戰略的高度。但究竟什么是社會治理，與以往所說的社會管理到底有什么區別，并不是所有人都很清楚。對此，請您解釋一下好嗎？

陳社英：其實管理和治理本來并沒有太大區別。但自20世紀90年代以來，隨著全球化的迅猛進展，治理一詞在西方學界被賦予新的含義，形成了一股對傳統或狹隘做法“離經叛道”的新管理理念，甚至被稱之為“無政府（統管）的治理” 。這一新理念出爐便得到迅速傳播，從政治學、公共事務到社會經濟研究各個領域，從英語世界到歐洲其他語言國家，在各種語境中大行其道，甚至成為一種“時尚”，包括聯合國機構官方文件都不厭其煩頻繁使用。聯合國還成立一個“全球治理委員會”，并出版了一份名為《全球治理》的雜志，對治理理念的形成完善和在國際上的傳播（尤其在公共管理的各個領域），起到了重要的推動作用。很多學者做了大量開拓性工作，例如治理理論主要創始人之一的世界政治與國際關系學家James N.Rosenau，在全球化的研究中對治理的概念作了重新界定，將其與傳統的政府統治、管轄或管理區別開來。這一區別關鍵在于，新的理念認為權威有各種范圍而非政府獨享，即可以有正式的和非正式的形式，因此治理是一個可分為兩部分的系統。例如，各國政府及國際體系長期主宰著公共事務，但伴隨而來且越來越明顯的是另一多中心系統，由多種其他集體獲得許多不同范圍的權威，既有合作又有競爭，且持續不斷地與以政府為中心的系統互動。就全球治理這一主題來說，Rosenau 認定有各種不同的參與者，包括：各級政府、跨國公司、國際政府組織（IGOs）、非政府組織（NGOs）、跨國非牟利組織，或非正式聯結而成的協會或運動、市場，買賣雙方、生產者與消費者之間平等交換。除此之外，還有正式組織以外的精英群體或公眾人物。以上各種參與者在與日俱增地分享權威，可形成不同的治理形態。以往最為人熟知的管理模式是政府自上而下的管轄活動;而最有新意且與自上而下模式最不同的是被稱為“莫比烏斯網”式治理。這一模式以政府正式組織和非正式群體結構相結合為基礎，包含多方向垂直與水平參與過程。該模式構成一個混合式結構，其中治理的動力學機制錯綜復雜層次交疊，形成一個獨特的網狀過程，如同著名的莫比烏斯環一樣，既無起點又不在任何層面或時刻形成最高峰。

在中國特色社會主義理論與實踐中，社會治理可以說是政府、企事業單位、社會組織、社區以及個人等多種主體通過平等的合作、對話、協商、溝通等方式，依法對社會事務和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化的過程。新中國成立以來，政府的強大作為有目共睹，但黨的十八屆三中全會把加快形成科學有效的社會治理體制置于國家發展戰略的高度，更令人刮目相看。這一重大決定，順應世界歷史發展潮流，將歷來由政府主導甚至包辦的社會管理放手發動社會各界參與，有利于精簡政府機構、控制行政開支、提高管理效能。百花齊放，社會多元主體合作共治而非由政府獨攬或獨自承擔，是與過去公共管理模式的最大區別。這里要指出，“社會治理”并不能簡單理解為“治理社會”，因為忽略或不理解理念、方法、策略、手段和制度等多個層面的深刻變革，而只強調打擊刑事犯罪、整頓社會治安等問題或任務，有可能偷換概念而把“治”變成過去的“管”甚至導致“過度治理”。例如，如果在領導工作中對社會組織參與公共管理乃至政策制定（即不僅僅是直接提供服務）不信任、不依靠而一味防范和限制，就會在實際上與社會治理的理念和黨的十八屆三中全會的精神背道而馳。

深入推進社區治理創新

《領導文萃》： 黨的十九大報告明確提出形成現代社會治理格局，標志著中國社會治理進入到新的階段。2019年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上強調，要深入推進社區治理創新。那么，如何理解社區這個概念，在中國，社區是怎樣一種演變？ 以及它在人們社會生活中發揮怎樣一種作用？

陳社英：我在貴刊2018年對我的訪談中從總體公共政策（GPP）比較和演變的理論這一層面，討論了黨的十九大宣布中國社會主要矛盾已經轉化的劃時代意義。其實以往每個五年計劃中都會提到“平衡”，但唯有這次GPP層面的戰略性轉變，才特別明確指出“不平衡”問題并將其提升為社會主要矛盾的兩大方面之一。對于發展戰略的指導意義是：一是強調求“平衡”，就不能再奉行“GDP主義”，“經濟國家”已在退出歷史舞臺;二是求“充分”，就仍要堅持以經濟建設為基礎，而不能照搬“福利國家”公共政策模式，即便將來中國社會福利在某些方面可能會超過后者。在這個歷史與比較研究意義上，認為中國大陸已進入一個“后經濟國家”新時期，應該是最合適的理論解釋，既不會回到經濟國家，也不會變成GPP意義上的福利國家。經濟從特殊矯枉過正時期的“GDP中心”轉變為更加符合馬克思主義原理的更具有可持續性的“基礎”，“社會”從靠邊站回到黨和國家為人民謀福利、建設社會主義美好社會的“宗旨”地位。這種歷史的、國際的和理論的認識，有助于深刻理解十九大報告進一步明確提出形成現代社會治理格局的重大戰略意義。

在這樣的背景下，中國社會治理進入到新的階段，這個階段在很大意義上是要將重點落實在社區治理上。社區治理為何特別重要？對這一問題的深入理解，需要首先弄清楚究竟什么是社區，以及它在人們社會生活中的作用，這又與社會學人類學的社區研究和社會工作的社區組織等方法途徑及其演變分不開。

最初，德國社會學家滕尼斯關注的是類似于初級群體的社會關系類型，中國早期社會人類學家們則通過“社區”的概念對傳統地域/鄉村社會進行研究。跟“社區”相對的是“社會”。與人們共同生活的初級、鄉土關系類型不同，后者被認為是工業化城市化的產物。但隨著現代化和城市化的發展，二者之間的概念差異日漸縮小甚至消失，社區的用法已不再主要限于鄉土社會了，如現在常見的“都市社區”甚至“網絡社區”等;社區概念在中國大陸的重新啟用，也是與20世紀80年代中后期城市社區服務的推行連在一起的，這與20世紀30年代的鄉村建設運動形成鮮明對比。

社區在今天仍有其獨特的價值。首先，“社區研究”是社會研究的一個重要途徑，而社區組織、社區發展等是社會工作的基本方法途徑之一。從這個（方法）角度來說，社區乃是社會人類學、社會工作及其他相關學科體系內容的綜合而又具體的載體工具。社區在此意義上，被當作一個多元主體互動博弈的特殊社會場域和理解其他理論問題的“透鏡”，亦是實現助人自助和改造社會的“施工場所”。另一方面，作為社會存在的一種單位和分類依據（亦即本體論意義上的“社區”），是客觀研究對象──“社會”的具體縮影。可以說社區是一個小社會，而一個大的社會就是由千千萬萬、多種多樣的社區所組成的。無論傳統或是當代的社區研究，在部落村鎮或小區街道層面進行得都比較多，這種研究除了注重社會關系及互動之外，還強調將有限地域作為社區的另一基本要素。不管定義有多少種，如果把社區看作是聚居在一定地域范圍內人們社會生活的共同體，它就是由人們之間的共同（社會）關系（包括組織機構等）和社會心理互動（包括認同/團結/歸屬感）所構成的。倘若滕尼斯當年的奠基之作仍有教益的話，這種（傳統）“社區”社會關系與（現代）“社會”的社會關系相比，強調的仍是其原生、初級、親密、非正式等特點。雖然在當今社會尤其是城市化環境中這些已經并不常見，但現代都市人的懷舊仿古心態以及各種“尋根”“護根”的努力，成為各國社會政策強調“社區”的社會心理基礎（理論上也有與早期社區失落/衰落論相對立的社區繼存論依據）。而“鄉田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持”等中華傳統家庭及睦鄰文化，則是社區這一舶來品得以在中國生根開花的土壤。中國人的故土鄉情觀念，是維系社區歸屬感的文化紐帶。其中，家庭是最基本的社區單元。家庭與家居不一樣，不一定受地域所限，所以，傳統鄰里的作用也常常被強調，即所謂“遠親不如近鄰”。不過，除了某種象征意義之外，關于傳統地方社會的結構、功能、性質等的種種假設，已在現代和后現代社會中受到極大動搖。因此，國外像“社區照顧”這樣的政策主張，常常是冠冕堂皇出臺，最后卻陷入進退兩難的困境。另一方面，一些新的非地緣、非地方性社區類型的涌現，包括網友、群友所構成的各種社區，則為社會政策的理論與實踐提出了新的研究課題。

《領導文萃》：社區治理為何特別重要？具體來說，對于中國來講，社區跟“構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局”有何關系？

陳社英：社區對于社會治理的重要性，源于聚居在小范圍地域上人與人、家庭與家庭之間的比較原始、自然、密切的社會關系互動以及社會心理上的認同、團結和歸屬感。這些代表著“基層”或“草根”的特點，被認為有助于提高社會服務滿足人們社會需求的質量和效能。故在社會政策發展史上，地緣社區長期占據了一個重要的甚至常常是中心的地位。

從國際上來看，現代地方社會或地緣社區在社會政策及其實踐中得到重視，最悠久、強調最多的莫過于起源于英國、流行于世界的社區照顧。起初，社區照顧是針對精神病人機構照顧中發現的種種問題，以及社會、醫學進步所帶來的新的治療與照顧方式，所采取的一個去機構化的重大舉措。后來也成為社會養老的一個中心議題，更把社區照顧推到了社會政策研究與辯論的中心，且長達數十年之久。最開始，西方福利國家處于上升時期的20世紀50年代，社區照顧與機構照顧從政府責任的角度來說，并無本質區別，都是重在提供社會服務，即社會供養，只不過一個是在機構里，另一個是在社區里。到了20世紀70年代，西方世界遭遇二戰后最嚴重的經濟不景氣，其一路順風的社會政策不得不開始剎車、轉彎甚至開起了倒車。遇到麻煩或處于危機中的福利國家，開始打起了“社區”的主意，即原本是在社區中提供的正式照顧（主要是政府責任，也包括專業服務），慢慢變味走樣，從強調政府等正式組織提供的“社會”服務到強調由家庭、鄰里、朋友等非正式網絡提供的“社區”照顧。這在社會工作者和社會福利學者中引起了強烈的爭論，要求國家正視“社區”本身需求。爭論導致了由政府、志愿服務組織、家庭等各方面分享責任的所謂“混合式經濟”，或福利多元主義。西方進入一個后福利國家時代，而社區照顧也就在這種爭論不休、時而妥協的狀態中度過了幾十年。

在中國，社區事業的發展演變為“構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系”提供了一個獨特歷史背景。新中國成立后，社區作為學術概念，隨社會學社會工作等學科專業一道退出社會生活近三十年之久，但具有中國特色的“基層政權建設”卻取得了非凡的成就。1980年代初恢復社會學及社區研究后，伴隨社會工作專業的重建，社區服務在大中城市也轟轟烈烈開展起來。這得益于民政部門的大力推動，也有其深刻的社會歷史背景。這一背景與西方社區照顧的起源有根本的不同，與機構照顧和去機構化并無關系，而是改革開放的產物。中國的經濟改革首先從打破“大鍋飯”和“鐵飯碗”開始，因此在某種意義上也是社會保障改革。但是，與西方福利改革的取向相反，中國改革開放之初講求效率優先，造成大批冗余員工下崗。不僅如此，過去“企業辦社會”的沉重包袱也被解除，其中包括重要社會福利功能如退休金、住房、醫療、教育等。誰來接手工作單位甩掉的這些社會包袱呢？社會福利社會辦，這是當時明確的改革思路。但是“社會”在哪里？中國政府剛剛經歷了“撥亂反正”，從“以階級斗爭為綱”轉變為“以經濟建設為中心”，實現了“經濟國家”總體公共政策，無論在結構、功能還是在指導思想上，都不是一個福利國家。而所謂“配套改革”，即要建立一個新的社會保障福利體系，還有一條漫長的道路要走。正是在這種情況下，出現了與西方類似的福利多元化主張。社區和社區服務在中國應運而生，被寄予很大期望，尤其是在承擔社會養老方面。可以說，社區成為社會服務的主要承載體，別無選擇。當時，市場化和專業化的社會服務尚未出現。另一方面，中國的基層社區與國外的相比，也具有獨特的潛能。首先通過基層政權建設工作，民政部門在社區管理上下了很大功夫，由區政府下設街道辦事處及派出所、居民委員會和居民小組等組織形式，形成了世界上少見的嚴密社區組織結構。經濟上，在“以經濟建設為中心”的新方針指引下，原有集體經濟以及新出現的各種經濟實體，形成了中國特色的社區經濟支柱和社區發展的重要引擎。不過，新中國成立以后形成的所謂“條塊”關系問題，使得各種單位的“條條”系統極大地影響到社區這個“塊塊”的吸引力和凝聚力。