資源進村遭遇“最后一公里困境”

呂德文

筆者調研發現，一些項目工程中，政府投入越大，基層治理效能越低，資源進村遭遇“最后一公里困境”，亟待破解。

政府投入越大，基層治理效能越低

這些年農村基礎設施建設和公共服務已經達到了相當水平，且國家還在加快推動城鄉基礎設施和公共服務的融合發展。然而，不少地方都面臨著“最后一公里困境”：國家投入是不少，效率卻極低;更有甚者，政府投入越大，基層治理效能反而越低。問題出在哪里？

直接原因是政府投入體系有問題。當前，幾乎所有政府投資都是以“項目”的形式進行。從資金管理的角度上說，因為項目制有一套完整程序，可以“控制”項目資金的流向，避免資金撒漏。

但筆者調研發現，不少縣都形成了一個依附于政府項目的壟斷市場。在這些縣里，無論如何市場化運作，最后的結果通常是形成一個穩定的分利秩序——比如，水利項目總是一個老板承包，交通項目又是另一個老板承包。這些承包商，要分給有資質的建筑公司和負責實施的鄉村干部一定的利益，如管理費、承包費等，不一而足，提高了項目實施的成本。

筆者和村干部多番計算發現，和村莊自主實施相比，按照政府規定的項目制的方式開展基礎設施建設，成本至少要提高20%，但質量比村莊自主實施的還要差！原因很簡單，只要是村莊自主實施的，村干部都要想盡辦法節約成本，村干部和村民都時刻在監督工程質量。

地處寧波市郊的集士港鎮山下莊村，有較為雄厚的集體經濟基礎。2018年，該村主動開展村莊環境治理，請求鎮黨委政府允許其自主實施，保證資金不出任何問題。鎮黨委政府為此召開專題會議，形成了會議紀要，允許其自主實施。

集士港鎮黨委政府專門建立了零散工程的監管辦法，每一筆資金去向都有案可查;村莊環境整治的每一個項目，都經過“四議兩公開”的程序，充分論證、充分公開;所有工程，都由6個項目實施點的“點長”（村民小組長）組成的理事會具體實施;所有項目都是群眾自己設計，自己動手，就地取材。當然，還有財務透明。

項目實施下來，村集體至少節約25%的成本。更重要的是，干群之間通力合作干事業，無形中提高了村級治理能力，群眾滿意、干部也有成就感。山下莊村在項目實施過程中，也碰到一兩戶“釘子戶”，但不用村干部出面，群眾在“點長”和村民代表的帶領下，對“釘子戶”進行教育，自己就解決了問題。

提高治理能力，少點包辦思維

“最后一公里困境”看似復雜，其實也簡單。當務之急是，國家投入要少點“包辦”思維，把重點轉移到提高基層治理能力上來。

一是基層治理是有價值觀的，要避免“施舍式治理”。基層治理并不是單純的行政工作，更不是簡單的一個一個“項目”實施組合而成的總體。國家投資不是“賦予”，更不是“福利分配”，而是為農村發展提供基礎條件。美好生活的實現，還是要靠群眾自己的努力。因此，基層治理尤其要避免“老好人主義”，否則，就是助長“等靠要”心理，基層治理會變得不可持續。

二是基層治理要講究方法論。基層治理是一個需要講究主體性，充分發揮主動性的過程。基層干部不應被設置成機械的政策執行者，而應該是富有創造性的治理者。過去多年的政策慣性是不信任基層干部，很多政策都在想方設法繞開基層干部，比如，各種涉農補貼，“直達”了農戶，卻同時疏遠了基層干群關系;項目制基本上可以實現封閉運轉，卻也變得和基層干部群眾沒關系。這容易導致“群眾無感、干部不滿”。基層治理中比較合適的是，所有的政策落實和國家資源投入，都應歸結到提高基層治理能力上來。只要干群關系密切了，群眾被有效動員起來了，基層治理的智慧和方法就會被無限創造出來。

三是保持基層治理體制的穩定性。“鄉政村治”模式是經過長期歷史實踐形成的治理體制，有其深厚的經驗基礎。這意味著，基層治理的關鍵還是要發揮村民自治的制度優勢，要讓群眾成為自己的主人，而不是一個旁觀者。非常遺憾的是，當前基層治理創新盛行技術治理潮流，以為用一些現代的治理技術可以一勞永逸解決問題;或者輕易改變基本的治理單元，也以為這是一種創新。殊不知，基層治理的核心不是事務工作，而是群眾工作。但凡是不利于密切干群關系的制度，都需要警惕;而凡是有利于動員群眾參與的機制，都要積極支持。

（摘自“新華網”客戶端）