PPP效率優勢及其兌現：一個文獻綜述

董曉偉，王紅巖

(東北財經大學投資工程管理學院，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

公私合作伙伴關系(Public-Private Partnership，簡稱PPP)，在中國被稱為政府與社會資本合作模式。近年來，PPP得到快速發展，廣泛應用于公用事業領域，在完善基礎設施和公共服務方面發揮了越來越重要的作用。PPP已成為支撐中國新型城市化建設、提高公共服務供給效率的重要制度安排，也成為城市公用事業和基礎設施建設的主要投融資方式[1]-[3]。政府采用PPP模式的目的是多重的：獲取私人部門的融資、創新和專業技能，實現風險轉移和成本節約；為政府贏得好的名聲；及時的項目交付等[4]-[7]。由于PPP在短期內的快速發展，以及政府部門希望借助于PPP模式解決更多的問題，使得中國的PPP實踐出現了偏離PPP理念的現象。為了及時糾正這一偏離，有必要重新回歸到最為本質的PPP模式的價值支撐議題。

與傳統模式相比，效率提升尤其是生產效率的提升是政府采用PPP模式的根本動機和核心目的[8-9]。如果PPP模式較傳統模式確有效率優勢，那么，效率優勢源自什么？獲得效率優勢需要付出怎樣的代價？如何才能兌現效率優勢？對這一系列問題的解答，微觀上關系到具體的PPP項目能否成功，宏觀上關系到PPP模式是否具備充分的實踐價值。因此，本文通過文獻綜述尋找PPP模式較傳統模式的效率優勢來源，并在邏輯上探索兌現這些效率優勢的可能性。具體地，首先以西方經典公私合作伙伴關系的概念為原點，立足于其經濟特征，尋找公私合作伙伴關系效率優勢的來源及其兌現條件，最終落腳到中國的政府與社會資本合作的效率優勢及其兌現條件，以期PPP在中國更好地實踐和發展。

二、PPP的內涵、經濟特征與效率框架

(一)內涵與經濟特征

不同學者對PPP有不同的界定，但在核心內涵方面并沒有太大分歧。薩瓦斯[10]認為PPP是指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目；格里姆賽和劉易斯[11]認為PPP是私營實體參與或為基礎設施供給提供支持的一種契約安排。在文獻中，對PPP內涵的解讀和效率優勢的來源總是與其經濟特征聯系在一起。關于PPP的經濟特征匯總如表1所示：

表1 PPP的經濟特征

理論內涵和經濟特征提供了一個理解PPP特有價值的理想視角。PPP作為基礎設施和公共服務的供給途徑，PPP中公共部門的作用仍然是彌補市場失靈。具體到項目效率方面則體現為公共部門和私人部門的分工：PPP中公共部門的職責是守護配置效率，即修復市場失靈；私人部門的作用在于提升生產效率[8-9]。這一論斷的成立基于兩點假設：一是市場失靈理論正確；二是私人部門在生產效率方面比公共部門更擅長。對于第一個假設，根據福利經濟學第一定理，只有完全競爭才是帕累托最優的，當出現外部性、壟斷、信息不對稱時，就會出現市場失靈和配置效率損失，因而需要公共部門的介入；第二個假設正是PPP模式的根本支撐。在這兩個假設都成立的條件下，PPP模式因私人部門的參與而獲得更高的生產效率，又因公共部門的存在使得配置效率也維持在較高的水平。

(二)PPP項目的效率框架

由于成本、公平、適應需求變化等方面的不同，不同學者對效率的界定有所不同，導致研究結論的可比性較差[14-15]。通常所說的效率指生產效率、配置效率和動態效率[16]。生產效率也稱為技術效率或成本效率，指在特定投入的前提下實現產出最大化，或者用最少的資源做最多的事情；配置效率是指供求的匹配，即把資源用在正確的地方和恰當的用途；動態效率要求的是當前和未來的平衡，指使用新技術、新運行模式確保當前和未來需求都得到滿足。除此之外，公平也會被看作效率的一個維度[17]-[19]。在基礎設施和公共服務領域，公平確實是重要的方面，但公平超越了經濟范疇。借鑒英國財政部的觀點，狹義的效率覆蓋投入和產出，而廣義的效率則覆蓋成本和結果[16]，英國PFI項目中常用的物有所值評價就是對廣義的效率的評價。在這一相對明確的框架下，在具體的PPP項目效率測量維度方面仍然有明顯的區分，體現為關鍵指標的計算和處理方式的不同。Ménard和Saussier[20]以法國的水務部門為例研究契約模式及其績效表現，將供水質量達到法律標準作為一個綜合的績效指標，即將效率、效果、質量等諸多因素用一個定性的虛擬變量表示，規避了具體維度的界定問題。在Andrews和Entwistle[19]關于跨部門合作關系的研究中，作者定義了一個投入產出比作為效率的衡量指標，該投入產出比的分子是服務支出，分母則是一個綜合的產出指數。在另一研究中，同樣定義了一個投入產出比作為效率的衡量指標，分子是財務支出，分母仍然是一個綜合產出的代理變量，不同的是該綜合產出是通過問卷調查得出[18]。以投入產出比作為效率的衡量指標，當涉及具體指標計算時，仍會有不同的選擇，有時候選擇覆蓋投入和產出的狹義的效率，有時候選擇覆蓋成本和結果的廣義的效率。

三、PPP提升公共項目效率的邏輯

PPP提升公共項目效率的論點，暗含了PPP模式與傳統模式的比較，提供公共服務的傳統模式是指公共部門分別與不同的私人部門簽訂提供相關資產和提供服務的契約，即建造和運營分別由不同的私人部門負責[9]。比較研究發現，相對于傳統模式，PPP模式具有更強的縮減成本的激勵，但服務質量可能提高也可能降低[21]?？s減成本強激勵往往意味著生產效率或成本效率的提升。

經驗研究并不總是支持PPP提升效率的觀點。在公共衛生領域，PPP模式在國際范圍內被廣泛應用，但能否提升效率并不明確[22-23]。Hellowell和Pollock[24]認為由于公共部門的融資成本總是低于私人部門，PPP的成本效率優勢是微不足道的。在教育領域，PPP的文獻相對有限，傾向于認為公共部門融資、私人部門管理的PPP模式有更高的效率[25]，但Kingdon[26]認為證據相當薄弱。其他領域的研究結論與此類似，并沒有足夠強的證據支持PPP提升效率的觀點。Ménard和Saussier[20]以法國的水務部門為例，以成本效率為被解釋變量，研究發現PPP的系數并不顯著，與之相反，公對公合作伙伴關系在效果、效率和公平維度上都有更好的表現。

PPP之所以較傳統模式更有效率，是因為私人部門的參與能夠提升生產效率，即在生產效率方面，私人部門比公共部門更有優勢[8-9]。因此，如果PPP模式提升了公共項目的效率，是源于私人部門的參與。對于這一更基本的問題，研究文獻更加豐富并影響深遠，但研究結論同樣充滿矛盾。格里姆賽和劉易斯[11]認為純粹的基礎設施因官僚主義、政治介入和干預、缺乏新的投資資金、設施的管理和維護能力薄弱等而陷入低效率，政府通常以違背經濟效率的方式參與基礎設施的融資、定價供給。Hood[27]主張將私人部門的管理方法和技術應用到公共部門，認為市場競爭刺激了私人部門對效率的追求，而公共部門一直以來缺乏這種競爭壓力，如果合同制擴大到更多服務領域，政府就可以節約大量納稅人的錢，同時也保留了公共服務的有效供給[10]。反對者則認為私有化的正確性取決于現實市場是否接近標準市場模式，而現實的公共基礎設施市場顯然不是完全競爭的，私人部門帶來的更多的是串謀、價格剛性和壟斷，甚至由于合同管理的復雜性而走向更低的效率[28]。

不同領域的經驗研究同樣沒有壓倒性的一致結論。Sibbel和Nagarajah[29]認為公共醫院和私人非盈利醫院項目比盈利性醫院項目更有效率。在教育領域，經驗研究傾向于認同私人部門的效率更高[30-31]，表現為私人學校支付給教師的工資更低，教師的缺勤率也更低，私人學校的教師用于教學的時間更久[32]。在一項關于私有化對效率影響的研究中，考察了土耳其水泥廠私有化前后的表現，研究發現私有化確實提升了勞動生產率，而配置效率則依賴于競爭環境的變化[33]。

PPP模式較傳統模式具有效率優勢，這種效率優勢歸根結底源自私人部門借助于PPP模式進入到基礎設施和公共服務領域，而私人部門在理論上比公共部門有效率。經驗研究和實證研究并不能提供足夠充分的證據證明私人部門較公共部門更有效率，也沒有充分的證據證明PPP模式能夠提升公共項目的效率。但對于實踐而言，不論是傳統的政府供給模式、完全的私人供給模式，還是混合的PPP模式，效率取決于一些更基本的要素，如競爭、規則、招募員工和薪酬制度的自主權、法律制度和金融市場的發展等[16]。

四、PPP的效率優勢

PPP能否提升公共項目的效率取決于理論上的效率優勢能否兌現，而效率優勢兌現則取決于競爭、規則、招募員工和薪酬制度自主權、法律制度、金融市場的發展等基本要素能否以低成本的方式進入公共項目領域。PPP模式提供的解決方案是借助于私人部門的力量在公共項目領域引入上述要素，本文進一步追溯在PPP模式下這些基本要素進入公共項目領域的途徑，即效率優勢的來源問題。同時，討論通過PPP模式引入這些要素所付出的代價。在此基礎上，探索兌現PPP模式理論的效率優勢的可能性。

(一)效率優勢的來源

盡管經驗研究充滿爭議，但如果認同PPP具有理論上的效率優勢，則意味著認同私人部門在生產效率上比公共部門更有優勢，是私人部門的參與帶來了生產效率的提升。在項目效率方面，也就可以認同公共部門的職責是守護配置效率，私人部門的作用是提升生產效率的觀點[8-9]。V?lil?[8]認為相關資產的私人擁有、項目不同環節的捆綁打包交由私人部門負責、風險轉移都會激勵私人部門提升生產效率。Andrews和Entwistle[14]認為這種源于私人部門的效率優勢通過三種不同的機制實現：一是招投標程序的競爭效應；二是所有權效應；三是規模經濟效應。PPP的物有所值被認為是通過有效的風險配置、全生命周期服務交付、私人部門的管理技能和內部環節(設計、融資、建設和運營等)的捆綁實現的[34]。學者對PPP效率優勢的來源的表述可以概括為如下五點:

1.所有權效應與捆綁效應

在契約不完全的條件下，資產的所有權是重要的，因為所有者擁有資產的剩余控制權就可以任意處置該資產。Hart[35]認為所有權會影響到包含效率、服務質量等因素在內的項目績效，所有權能夠解決由于契約的不完全導致的低效率。因此，當服務質量能夠很好地通過初始契約約定，而建造質量很難控制時，PPP模式是一個好的選擇。在該理論框架下，PPP模式與傳統模式的選擇簡化為資產質量和服務質量可約定程度的比較，當服務質量容易約定而資產質量難以約定時，就把建設和運營捆綁打包給私人部門。而建設和運營的捆綁與PPP項目管理所強調的全生命周期成本管理相對應，在捆綁的PPP模式下，政府購買的是服務，私人部門會權衡建設和運營成本以實現全生命周期的最低成本。根據科斯的理論，如果項目生命周期的不同環節之間具有外部性，全生命周期的捆綁式契約能夠使這種外部性內部化，因而提升經濟效率。經驗研究在一定程度上支持這一理論。Alonso和Andrews[36]使用英格蘭和威爾士1998—2012年監獄的面板數據，研究發現私人監獄在更容易衡量的維度方面表現更好，而公共監獄則在不容易衡量的維度方面表現更優。一項關于丹麥的學校保潔成本的研究發現，在分散化市政、中央市政和私有化三種方式的比較中，私有化方式的成本平均降低29%，中央市政方式的成本平均降低6%[37]，這一研究同時為所有權效應和規模經濟效應的存在提供了證據——私有化方式比分散化市政有所有權優勢，而中央市政則比分散化市政有規模經濟優勢。Crespo-Cebada等[38]在研究學校所有權對效率的影響時，采用得分匹配法規避掉自我擇校傾向問題后，認為以PPP模式運營的學校比公立學校更有效率。

2.競爭效應

在由配置效率和生產效率構成的效率框架下，與競爭效應相聯系的是配置效率，在公共項目領域，配置效率始終是由公共部門負責[8]。PPP模式下的競爭主要體現為招投標程序與契約的競爭性[39]，而傳統模式下資產交付和服務交付同樣可以通過競爭性招投標程序實現。在該邏輯下，競爭效應并不是PPP效率優勢的來源，Hodge等[40]認為如果競爭性招投標程序和競爭性契約能夠提升效率，那么由公共部門、私人部門還是由第三方交付都無關緊要。因為在公共部門中引入競爭性機制，同樣能夠提升效率[28-41]。但支持者認為競爭性招投標程序和競爭性契約畢竟能夠促使服務的交付者更關注質量、最大限度降低成本等方面的核心表現[42]，而競爭性契約并不能識別公共部門與私人部門的區別。盡管如此，經驗研究仍然提供了一些支持競爭效應的證據，私人部門總是比公共部門具有更強的競爭屬性，私人部門也總是比公共部門更擅長競爭[9]，Hodge等[40]也承認平均來看競爭性招投標程序降低了服務的單位成本。

3.規模經濟效應

PPP效率優勢的另一個來源是公共部門和私人部門在獲得規模經濟上的差別。對丹麥的學校保潔成本的研究表明，與分散化市政方式相比，采用中央市政的方式能夠縮減成本6%，私有化方式能夠縮減成本29%，并認為這一成本差異除了傳統的所有權效應和競爭效應外，還有來自規模經濟的差別[37]。由于公共部門長期規避市場競爭，并且其所有權并不像私人部門中那么清晰，使得公共部門更擅長取悅利害相關者而不是獲取規模經濟。實際上，即便存在激勵和動機，限于地方政府的行政區劃，公共部門也很難獲得規模經濟，公對公合作伙伴關系可能是一個選擇，但很難實現。PPP或許能夠實現這一源自規模經濟的效率優勢，并以低的服務價格和高的服務質量交付[37-43]。

4.風險轉移效應

鑒于PPP中的契約具有長期性、不完全、監管困難和服務標準模糊等因素，使得項目面臨更多的不確定性和風險，而風險轉移是PPP模式的核心經濟特征。不論風險被轉移給PPP中的哪一方，都會盡可能減小該風險對項目的負面影響[44-45]。每一項風險都轉移給最擅長管控或最有能力承擔該風險的一方，這意味著風險評估能力和風險管理能力的提升并導致更低的項目成本，進而提升生產效率。如果不止一個合作伙伴能夠管控某項風險，將該風險分配給最具有成本效益的一方，就能夠提升生產效率。

5.個體努力水平提升效應

研究PPP效率優勢的基本分析單位是產權、組織、交易和不確定性，但對任何交易、組織和項目而言，決策的基本單位始終是組織中的個體而不是組織本身，組織中的個體決定自身的行動、行動的節奏、質量和為此付出的時間，即每個人會選擇一個自身最偏好的“行動—節奏—質量—時間”束，個體偏好則構成了個體努力水平[46]，并決定了個體工作的效率。如果私人部門的進入使得PPP模式下個體努力水平大于傳統模式下的個體努力水平，采用PPP模式則意味著個體努力水平和生產效率的提升。經驗研究為PPP模式的個體努力水平提升效應提供了一定的證據[32-33]，私人部門的員工比公共部門的員工有更強的激勵去努力工作，個體努力水平提升效應很可能是PPP模式重要的效率優勢來源。

(二)交易成本

根據PPP的經濟特征，PPP模式具有效率優勢的同時，也產生了額外的交易成本。從項目生命周期的視角看，PPP的交易成本分為事前交易成本和事后交易成本，其中事前交易成本包括信息搜尋成本和討價還價成本，事后交易成本主要是監管成本[47]。PPP在本已十分復雜的大型項目采購的工作中又增加了一層實質性的額外的復雜性，體現為更長的采購時間和更高的采購成本[13]?？傮w而言，與傳統模式相比，PPP具有更多的交易成本，其交易成本同樣源自契約長期性特征、產權和融資結構、風險共擔，使得招投標、簽約和監管過程都更加成本高昂[8]。

據Allen[48]估計，PPP模式下競標者的競標成本達到了項目預期總成本的3%，是傳統模式的三倍。高額的競標成本使得招投標的競爭性很難實現，潛在的效率優勢也會成為泡影。由于PPP項目的復雜性，公共部門和私人部門的談判過程漫長并伴隨著高昂的談判成本。與此同時，在項目生命周期中再談判幾乎是不可避免的，再談判的成本也相當可觀。PPP項目中由于私人部門擁有資產的產權，所提供服務的質量難以衡量也難以監管，必然伴隨著高昂的監管成本。美國的證據表明，在PPP模式中因對私人部門的監管而產生的額外成本是契約價值的3%—25%[49]。除了信息搜尋成本、討價還價成本和監管成本這些直接成本以外，PPP中的長期契約還會產生間接成本，私人部門會把類似于合同終止風險的不確定性轉換為成本因素[50]。

(三)效率優勢兌現

相對于傳統模式，盡管所有權效應、捆綁效應、競爭效應、規模經濟效應、風險轉移效應和個體努力水平提升效應使得PPP模式理論上具有可觀的效率優勢，但同時也具有高昂的信息搜尋成本、討價還價成本和監管成本，這些交易成本完全有可能抵消所有潛在的效率優勢。Andrews和Entwistle[14]認為效率優勢兌現依賴于地方政府釋放這些潛在效率優勢的能力，并定義這種能力為地方政府管理能力，歸根結底是管理與私人部門關系的能力，只有具備較強管理能力的地方政府才能夠通過PPP提升公共項目的效率。同時，客戶和承包商之間高度信任的伙伴關系被認為是解決不完全契約問題的方案，公共部門與私人部門高度信任的伙伴關系對效率優勢兌現具有重要作用，地方政府管理能力的一個重要方面就是構建和維系與私人部門的信任關系。

經驗研究的證據表明，戰略管理、項目治理、契約管理等管理要素，在PPP的效率優勢兌現過程中發揮著至關重要的作用。而管理要素的作用并不僅限于此，在更加廣義的背景下，PPP效率優勢兌現一方面需要最大程度釋放理論上的效率優勢，另一方面要最小化交易成本，源自公共部門、私人部門或任何參與方的不當行為都可能導致某種效率優勢難以發揮作用，也可能導致交易成本增加，最終的結果都是PPP的效率優勢難以兌現。

私人部門往往為了利益而采取機會主義行為，私人投資者為了實現利潤最大化選擇最優的機會主義行為，而不是選擇最大程度的機會主義行為，如果地方政府在契約設計時制定有效激勵機制就有可能遏制私人部門的機會主義行為，并有助于PPP的效率優勢兌現。此外，在完全契約下，當出現關于收益的外部沖擊時，完全契約的狀態依存條款導致對沖擊信息的識別是高成本的；在不完全契約下，因不存在狀態依存條款而規避了外部沖擊信息的識別過程，但不完全契約下的代理成本較高。因此，地方政府對契約類型的選擇應該是基于信息識別成本與代理成本的比較，當公共部門出現腐敗時，更加偏好的選擇是不完全契約，對應的就是PPP模式。當私人部門的機會主義行為和公共部門的腐敗行為同時出現，這意味著對于那些本不適用于PPP模式的項目由于公共部門和私人部門的主觀意愿而選擇了PPP模式，效率優勢兌現幾乎是不可能的。因此，在基礎設施和公共服務領域，尤其是PPP模式的應用領域，系統的管理機制可能比管理要素和管理理念具有更大的作用。

五、中國的政府與社會資本合作

中國的政府與社會資本合作并不等同于西方國家的公私合作伙伴關系。從中國官方對政府與社會資本合作的定義可以發現，政府與社會資本合作與西方國家的公私合作伙伴關系的最根本的差異在于社會資本與私人部門的差異，如表2所示。財政部發布的《政府和社會資本合作模式的操作指南(試行)》(財金[2014]113號)明確提出，社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺和其他控股國有企業。國務院辦公廳轉發財政部、發改委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發[2015]42號)指出，對于已經建立現代企業制度、實現市場化運營的當地平臺公司，可作為社會資本參與當地政府與社會資本合作項目。對于這一矛盾，趨同的認識和理念是國有企業可以作為社會資本，但要獨立于當地政府。值得注意的是，在PPP實踐中，以社會資本身份參與PPP項目的國有企業，無論是在參與項目數量上還是在參與項目規模上，都遠大于以社會資本身份參與PPP的民營企業。

根據委托代理理論和產權理論，民營企業比國有企業更擅長處理委托代理問題，公私合作伙伴關系模式下民營企業擁有相關資產所有權，并最大程度利用該長處；國有企業作為社會資本時，單從所有權效應看，與傳統模式并無本質的改變。對中國大型國有企業的研究一致認為這些企業存在一個服從的組織氛圍，個體和集體的主動性都被抑制了。因此，當國有企業作為社會資本參與PPP項目時，所有權效應會消失，競爭效應和個體力水平提升效應會削弱。同時，由于更大的復雜程度，政府與社會資本合作中的競標成本、談判成本和監管成本并不比公私合作伙伴關系模式少，政府與社會資本合作的效率優勢兌現比公私合作伙伴關系的效率優勢兌現更加困難。此外，地方政府和企業之間的合謀是中國經濟高增長率和高事故率并存的原因，而地方政府與國有企業合謀的障礙更少，尤其是當他們存在隸屬關系時，這種合謀可能會對項目產生致命的影響。

表2 政府與社會資本合作的定義

但國有企業作為社會資本參與PPP項目也并非完全沒有益處，公對公合作伙伴關系在效率、效果和公平維度上都有更好的表現[20]，因為參與方對合作伙伴身份屬性的理解和認同會減少相應的交易成本，國有企業作為社會資本可能也會有類似的作用機制。在公私合作伙伴關系背景下，分析效率優勢來源時并不曾涉及協同效應，PPP是指公共部門與私人部門間長期的合作，他們共同提供產品或服務，共擔風險和成本，共享收益。因此，PPP所倡導的核心理念是合作，如果捆綁式契約與全生命周期管理是PPP模式區別于傳統模式的表現形式，合作理念和協同效應則是PPP模式區別于傳統模式的根本。在策略性環境下，由于公共部門與私人部門在核心利益、價值觀和戰略上的分歧，聯合決策、共同組織幾乎是不可能的，合作與協同效應很難實現，PPP契約最終又回到傳統模式。但在政府與社會資本合作背景下，尤其是在國有企業是社會資本的主導時，政府部門與國有企業在核心利益、價值觀和戰略上的分歧可能較公私合作伙伴關系小的多，因而更容易實現協同效應。不同于公私合作伙伴關系，協同效應應該成為政府與社會資本合作所追求的重要的效率優勢來源。

六、結 論

PPP模式的理論內涵和經濟特征是理解其效率優勢的原點。文獻梳理發現，PPP效率優勢的來源通常包含所有權效應、捆綁效應、競爭效應、規模經濟效應、風險轉移效應和個體努力水平提升效應。同時PPP模式也具有更高的交易成本，包括競標成本、談判成本和監管成本。因此，對于具體的PPP項目，效率優勢兌現則取決于上述效應的效率提升導致的成本降低是否超過由于交易成本增加導致的成本上升。以地方政府管理能力為核心的管理要素在效率優勢兌現中起著至關重要的作用，因為地方政府管理能力決定著是否最大程度釋放潛在的效率優勢、是否最大程度減少交易成本。

PPP效率優勢兌現機制同樣適用于中國的政府與社會資本合作，但又有所區別。最核心的區別在于對社會資本的界定，西方國家的公私合作伙伴關系所反映的僅限于公共部門與私人部門的合作，而在政府與社會資本合作中，社會資本包含國有企業，實踐時國有企業占據主導地位。這一差異對效率優勢兌現產生重要影響，體現在所有權效應難以發揮作用、競爭效應和個體努力水平提升效應削弱，但也可能因為政府部門與國有企業身份屬性的差異較公私合作伙伴關系小，進而使得相互間的理解和認同增強而降低交易成本，政府與社會資本合作也更有可能實現協同效應。盡管如此，由于更大的復雜性和不確定性，政府與社會資本合作也給地方政府管理能力提出了更大的挑戰。