PPP合同體系在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)用

于海蛟

（中交第二航務(wù)工程局有限公司，武漢 430040）

1 引言

PPP項(xiàng)目一般具有投資規(guī)模大、合作周期長、運(yùn)營維護(hù)質(zhì)量要求高等特點(diǎn)，在PPP項(xiàng)目存續(xù)期間存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)性，因此，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理十分必要。通過文獻(xiàn)和日常工作總結(jié)可發(fā)現(xiàn)，合同是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段之一[1]，而通過PPP項(xiàng)目合同體系對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理是最為有效的，在PPP合同體系中加入適當(dāng)條款，以達(dá)到對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制的目的。

2 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別

由于PPP項(xiàng)目具有涉及的利益相關(guān)方多且利益關(guān)系復(fù)雜的特點(diǎn)，存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)性，一般情況下，將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)：

①系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)代表與項(xiàng)目本身范圍之外的宏觀和微觀市場相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)包括政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等。

②非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，代表項(xiàng)目各參與方自主控制甚至規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)，非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)可以通過分散化消除，具體包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、施工、運(yùn)營、移交風(fēng)險(xiǎn)等。

3 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配

3.1 政策文件對風(fēng)險(xiǎn)分配的要求

按照發(fā)改委和財(cái)政部相關(guān)政策“在PPP項(xiàng)目中政府和社會資本應(yīng)建立利益分享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和長期的合作關(guān)系，并按照政府主導(dǎo)，社會資本參與，市場運(yùn)作，平等協(xié)商，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，互利互惠的原則承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；在風(fēng)險(xiǎn)分配中綜合考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)收益等值和風(fēng)險(xiǎn)可控以及綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等因素”，為了更好地展示政府與社會資本的合作關(guān)系，確保項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)行，應(yīng)建立合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。

3.2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則

按照財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》中PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則：承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方可以控制風(fēng)險(xiǎn)（如政府對政策風(fēng)險(xiǎn)的承諾）;承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方可以合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)（如通過保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)）；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方對風(fēng)險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)利益或動機(jī);承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方可以控制風(fēng)險(xiǎn)（如社會資本對項(xiàng)目建設(shè)施工的風(fēng)險(xiǎn)）。

3.3 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的具體分配

按照財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）中PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的分配原則：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低要求的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，政府和社會資本合理地分擔(dān)了不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。但項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具體承擔(dān)要根據(jù)政策法規(guī)、項(xiàng)目合作條件、項(xiàng)目所在的領(lǐng)域、項(xiàng)目的市場環(huán)境等因素確定。

4 PPP合同體系在風(fēng)險(xiǎn)管理的應(yīng)用

由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)周期長，技術(shù)要求高，涉及利益相關(guān)者眾多，利益復(fù)雜，PPP合同體系也較為復(fù)雜，涵蓋了項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)、多方的權(quán)利義務(wù)等，具有極大的權(quán)威性，它是PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營整個(gè)生命周期的重要依據(jù)。因此，PPP合同相關(guān)合同條款可以作為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要預(yù)控措施。

4.1 PPP合同體系

PPP項(xiàng)目的合同體系以項(xiàng)目公司成立為節(jié)點(diǎn)劃分可分為兩個(gè)階段（見圖1）。第一階段合同體系（項(xiàng)目公司成立前）為社會資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)間的合同關(guān)系，根據(jù)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，合同體系的構(gòu)成也存在略微差異。

表1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具體分配表（部分）

①非經(jīng)營性項(xiàng)目政府不需要授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議（或框架協(xié)議等），項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署PPP項(xiàng)目合同（或合作協(xié)議的補(bǔ)充協(xié)議）；

②經(jīng)營性項(xiàng)目政府需要授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署投資協(xié)議，項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議；

③準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目政府也需授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，社會資本方與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署PPP合作協(xié)議，項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署特許經(jīng)營協(xié)議。

第二階段合同體系（項(xiàng)目公司成立后）為項(xiàng)目公司與實(shí)施

（）（）機(jī)構(gòu)、融資機(jī)構(gòu)、承包商和其他項(xiàng)目參與方的合同關(guān)系。一般項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目合同，與融資機(jī)構(gòu)簽訂融資合同，與承包商簽訂總承包合同等，其簽訂的各類合同也在PPP項(xiàng)目合同體系中。

圖1 PPP項(xiàng)目合同體系

4.2 風(fēng)險(xiǎn)防范措施分類

對于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，經(jīng)過對大量相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀和整理，可將其歸納為以下幾種方式：①風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，指當(dāng)項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性很大，損失較為嚴(yán)重，又無其他對策可用時(shí)，主動放棄項(xiàng)目或改變項(xiàng)目目標(biāo)與行動方案；②風(fēng)險(xiǎn)降低，指采用各種措施降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，減少造成的經(jīng)濟(jì)損失；③風(fēng)險(xiǎn)收集，指所有投資者在可能發(fā)生大量類似風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境中采取聯(lián)合行動，有效降低風(fēng)險(xiǎn)損失，有效降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的成本；④風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，指項(xiàng)目發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)損失自身承擔(dān)能力有限，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者需通過技術(shù)或經(jīng)濟(jì)手段將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于第三方承擔(dān)；⑤風(fēng)險(xiǎn)保留，在不影響其他投資者的根本利益或大多數(shù)投資者的共同利益的情況下，對無法避免和傳遞的風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，自行將風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)下來。

4.3 PPP合同體系中的具體風(fēng)險(xiǎn)防范措施

結(jié)合上述及在日常工作中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將PPP合同體系作為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段，在合同體系中加入適當(dāng)?shù)臈l款可有效應(yīng)對潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，可起到風(fēng)險(xiǎn)防范的作用，部分事例如表1所示。

5 結(jié)論

由于PPP合同系統(tǒng)的特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目合同系統(tǒng)可以作為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要手段。通過適當(dāng)?shù)囊?guī)定，可以有效降低PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，通過PPP項(xiàng)目合同系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理。但由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性和多樣性，仍有一些條款不具備普遍的適用性，仍需要相關(guān)從業(yè)人員不斷探索和實(shí)踐。