我國民辦非企業單位現狀及發展路徑

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”諸多發展不平衡不充分的社會現實，給包含民辦非企業單位在內的社會組織提供了更加廣闊的空間和舞臺，也為新時代背景下重新審視民辦非企業單位的發展現狀和路徑提供了歷史機遇。

一、中國特色的民辦非企業單位發展現狀

改革開放以后，我國社會主義市場經濟體制逐步發展日趨成熟，在經濟社會不斷發展的同時，社會公共事業和社會公共服務行業也迅速發展，民辦非企業單位也從改革開放初期的開始起步，到20世紀90年代末的初步規范，再到近十幾年的穩步發展。尤其在黨的十八大以后，政府與社會組織之間的良性互動增加，民辦非企業單位的數量明顯增多，涉及領域也進一步擴大，進入一個升級發展時期。根據2017年社會服務發展統計公報，截至 2017 年底，全國共有民辦非企業單位 40.0 萬個，比上年增長 11.0%，其中：科技服務類1.6 萬個，生態環境類 501 個，教育類 21.7 萬個，衛生類 2.7 萬個，社會服務類 6.2 萬個，文化類 2.1 萬個，體育類1.8 萬個，法律類 1197 個，工商業服務類 3652 個，宗教類 115個，國際及其他涉外組織類 15 個，其他 3.0萬個。

從目前統計數據來看，我國民辦非企業單位發展涉及的社會領域比較全面，基本涵蓋了當前人們生活的各個方面，反映出了人們對公共服務需求的多樣性，基本符合我國社會發展的現實情況。目前民辦非企業單位類別中，教育類的占多數，反映出人們對教育的需求比較普遍，也反映出人們的生活需求層次較高。但是民辦非企業單位結構還需要進一步優化，比如社會公共服務關系人民生活需求的多個方面，尤其在養老、扶貧、救助等方面需要更多社會力量參與，生態環境建設、社會創新能力培養等也需要加大力度。隨著2016年中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》出臺，我國民辦非企業單位的發展將邁上新的臺階，會有更多的民辦非企業單位參與到社會公共事業的發展中來。

表1 全國民辦非企業單位發展情況

表2 全國民辦非企業單位類型分布

二、民辦非企業單位的發展困境

（一）“雙重管理”之困

當前民辦非企業單位登記管理主要采用“雙重管理”模式。“雙重管理”是指所有社會組織不僅需要到各級民政部門登記注冊，同時還要接受業務主管部門的領導。這一登記管理模式一方面容易造成管理上的混亂。“雙重管理”分別給予了登記機關和業務主管部門“一票否決權”，民辦非企業單位的準入機制門檻高，程序復雜，增加了民辦非企業單位獲得登記合法性的難度。由于政府部門職能劃分不明確，部門之間相互推諉，登記管理機關存在機構、編制、經費三缺現象，日常只能忙于登記，難以開展監督管理工作，對于查處取締非法社會組織，更是缺乏執法手段。當前許多民辦非企業單位因缺乏主管部門，無法順利完成登記，造成大量非法組織存在。另一方面，“雙重管理”削弱了民辦非企業單位的核心競爭力。隨著公共服務需求的迅速發展和政府機構的自我調整，新型、跨界社會組織難以找到對口業務主管單位，民辦非企業單位缺乏專業的行業指導，在社會公共服務中面臨困境，工作難以順利推行。

（二）保障監管之難

政策法律的不完善是阻礙民辦非企業單位健康發展的基礎性問題。從整體來看，我國社會組織的發展缺乏統一的社會組織法，相關行政法規之間的銜接和配合不夠，無法形成完整系統的法律保障體系，間接制約了民辦非企業單位的監督管理工作依規開展。登記機關將重心放在民辦非企業單位的準入機制上，忽略了提供服務過程中的監督管理，社會公眾對于民辦非企業單位的監督重視程度也不高，沒有形成內部監督與外部監督相配合的監督系統，政府監督程序不完備，年檢制度流于形式，對民辦非企業單位的資料進行審查加劇了企業資料造假的情況。大眾媒體、新聞輿論對民辦非企業單位的監督作用也沒有充分發揮。民辦非企業單位由于缺乏監督，本身的自律機制又不成熟，財務造假、非法營利、信息不透明等問題層出不窮。

（三）內部治理之缺

民辦非企業單位內部治理機制不完善。沒有統一規范的問責機制，內部管理的不完善以及自我約束機制不健全，導致內部管理存在較大的漏洞。由于現存制度政策中未對民辦非企業單位的組織體制作出具體規定，也沒有相關政策法規進行指導。自律機制不完善，組織機構管理制度的實施效果不佳，許多民辦非企業單位中甚至都沒有成文的組織機構管理制度，大部分制度只是虛設，在實際中沒有得到貫徹落實，監事管理制度、黨組織建設制度、員工大會召集制度、人力資源培訓制度、財務管理制度等方面缺失嚴重。從業人員專業化程度不高。民辦非企業單位從業人員主要有三個組成部分：一是專職工作人員，二是兼職工作人員，三是志愿者。由于很多人對社會公共服務行業發展和職業前景不熟悉、不明確，與同類型事業單位相比，薪金待遇、激勵制度和個人發展等方面缺乏吸引力，致使民辦非企業單位從業人數不多且流失嚴重。

（四）文化氛圍之乏

民辦非企業單位作為我國特有的社會組織類型，由于發展較晚較慢，社會關注度不高，沒有形成濃厚的社會文化氛圍。我國政府對民辦非企業單位的社會宣傳力度不夠，沒有引導社會媒體向民眾普及民辦非企業單位的重要作用及重要地位，致使民眾對社會組織的了解較少。當前我國公民參與的程度較低，公民志愿精神、公益精神的發展與社會經濟、政治發展不相稱，這在一定程度上阻礙了民辦非企業單位的發展。民辦非企業單位誠信缺失現象比較嚴重，一些社會組織的違法違紀現象普遍，如魏則西揭莆田醫院醫療系統黑幕、紅黃藍幼兒園虐童案、養老院虐老案等受到社會的強烈譴責，民非的社會公信力大大降低，公眾對社會組織的公益性持懷疑態度。此外，高校社會工作專業的開設在減少，人才培養體系不完善，民辦非企業單位的持續發展缺乏相應的高素質人才庫。學生群體對于民辦非企業單位的發展了解不足，對專業培養也懷有抵觸情緒，欠缺公益精神和志愿精神，公益文化在校園內的傳播不夠廣泛。

三、民辦非企業單位發展的路徑

（一）完善相關民辦非企業單位的政策法規

降低民辦非企業單位的準入門檻。由民政部門統一負責，對民辦非企業單位采用分類管理的形式，針對民辦非企業單位不同領域和行業特點，提高管理效率和質量，減少管理成本和支出。為保障民辦非企業單位健康穩定發展，部分地區開始改進和完善民辦非企業單位登記管理工作，改進登記服務方式，規范登記工作程序，理順內部審批流程。隨著黨和國家對民生領域關注度的提高，政府更加重視民辦非企業單位提供的社會公共服務，對民辦非企業單位的扶持力度也在不斷增高。通過試點和分類管理的形式，根據不同類型民辦非企業單位發展特點和需求，組織相關部門進行針對性的指導與扶持，激發其積極性，充分發揮民辦非企業單位在各領域的積極作用。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發展的意見》，文件強調發展以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織的重要性和緊迫性。結合民辦非企業單位發展現狀，出臺相關法律政策，彌補當前相關法律空白，完善民辦非企業單位法律法規體系。加大對民辦非企業單位的財政支持力度，擴大政府購買社會公共服務的力度，設立民辦非企業單位發展專項資金。在稅收政策上給予優惠，激發其積極性，鼓勵民辦非企業單位的發展。

（二）健全民辦非企業單位內部治理

加強社會組織自身建設，要健全社會組織法人治理結構，充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，加強社會組織誠信自律建設，推進社會組織政社分開。民辦非企業單位實行統一規范的問責機制，完善內部管理制度和健全自我約束機制，彌補當前內部管理存在的漏洞。制定健全內部管理的規章與制度，完善財會制度、人事管理制度、例會制度、檔案管理制度等日常管理細則，形成完整有序的管理體系。設立內部監督機構，加強對工作人員、工作內容的監督、促進規章制度的落實，積極跟進監督整改措施的實施。明確民辦非企業單位的法律主體地位，在內部形成合理的自律機制，加強自我監督與治理。法人治理結構的本質是組織內部對于權力和責任的科學分配和互相制約，使組織達成既定目標。民辦非企業單位的組成與運行管理機制不同于企業，在形成法人治理制度的過程中不能生搬硬套。堅持在政府的指導下，根據民辦非企業單位的自身運營發展情況，規范、完善相應的運營管理活動，在提供社會公共服務的過程中，逐漸完善內部分配制度，使利潤在新的社會公共服務過程中得到有效利用。完善人事管理制度，加大激勵力度，改善薪酬制度，提高待遇進而提高員工滿意度，吸引優秀人才。政府也要加強對民辦非企業單位輸送優秀人才的力度。

（三）加強對民辦非企業單位的外部監管

形成由新聞媒體、行業、民政部門、主管部門、公眾等相配合的外部監督，加之民辦非企業單位內部監督，形成一個由內而外、由外向內、相互配合的監督體系，保證民辦非企業單位的健康發展。政府要完善相關制度政策細則，在放寬登記條件的同時，加強對社會資源的整合，實行有效監督。民辦非企業單位的業務主管單位要明確自身的監督職責，與民政部門相互配合，建立常態化溝通機制，共同促進民辦非企業單位的高質快速發展。完善相關政策法規，政府執法做到有法可依、有法必依、文明執法。政府要引導社會媒體、輿論加強對民辦非企業單位的關注度，廣泛宣傳民辦非企業單位的社會價值，提高公眾對民辦非企業單位的認識，形成良好的社會氛圍。民辦非企業單位行業內部形成互相監督的機制，民辦非企業單位擁有相似的運作模式、經營方式、專業知識等，更有利于互相之間的監督發揮作用。

（四）營造良好的公益文化氛圍

積極營造良好的社會公益文化氛圍可以為民辦非企業單位蓬勃發展提供必要的社會“土壤”，使更多的社會組織和公眾以多種形式積極參與到社會事務治理中，提升民辦非企業單位在社會上的認知度、認可度。誠信是社會資本的基本因子，要加強思想道德建設，推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規則意識、奉獻意識。一方面，民辦非企業單位自身需要健全誠信和自律機制，對政府、其他社會組織、市場企業、服務對象等利益相關者要承擔起相應責任，體現出充分的誠信意識，在項目運作、財務收支等方面保持公開透明，以爭取社會信任，同時通過執行公益項目，向社會傳播誠信理念，提升社會誠信水平；另一方面，由政府引導，加大媒體對民辦非企業單位的積極正面的宣傳，提升民辦非企業單位在社會上的公信力。加大社會工作專業人才教育培養政策、資金等扶持力度，教育培訓機構擔負起培養社會工作專業人才培養輸送的社會責任。此外，鼓勵相關民辦非企業單位的學術研究，從理論和實踐上引領和指導民辦非企業單位的發展。