落實生產建設項目水土保持修訂標準的新要求

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京 100055)

生產建設項目水土流失防治技術標準《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)、《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)于2008年頒布實施，隨著我國經濟社會的進一步發展，人們對水土保持及生態環境的要求越來越高，原有生產建設項目水土流失防治的技術標準已不能滿足新時代新形勢防治水土流失的需求。為此，在水利部的組織下對上述標準進行了修訂，并于2018年11月發布了批準文件，從2019年4月1日起實施。修訂后的兩部標準分別稱為《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)和《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)。本文就修訂后標準的變化及新要求進行學習和探討。

1 技術標準重要變化

1.1 名稱與內容變化

2008年后，生產建設項目相關標準陸續頒布，如2014年頒布的《水土保持工程設計規范》(GB 51018—2014)，對生產建設項目水土流失防治各類工程的工程等級、設計標準、工程設計等作了詳盡規定。本次修訂，從標準名稱上將原來“開發建設項目”改為了“生產建設項目”，與2010年修訂的水土保持法保持一致；二是將“技術規范”改為“技術標準”，更多地從整體防治、全過程控制、技術工作內容、技術要求等方面作出規定，提出要求。從適用范圍看，修訂后的標準明確針對建設及生產過程中存在水土流失的生產建設項目的水土流失防治，也就是說無論是否屬報批水土保持方案的項目，無論是哪類地貌類型區的項目，只要引起水土流失都必須遵守。從指導階段看，標準不是只針對水土保持方案編制階段，還包括前期的預可研或項目建議書階段，建設過程中的初步設計、施工圖設計，到完工驗收階段均應遵循。

修訂后的標準進一步明確了生產建設項目水土流失防治的技術原則，即“預防為主、保護優先、因地制宜、安全可靠、技術可行、經濟合理”，建設單位、設計單位、施工單位、監理單位、監測單位、驗收與管理運營單位等均應遵循。

1.2 強制條款與約束性規定變化

根據國家對標準中強制條款的修訂和管理新要求，對原標準中的70多條限制性規定作了調整。新標準明確了兩條強制條款：一是嚴禁在崩塌滑坡危險區和泥石流易發區內設置取土(石、砂)場；二是嚴禁在對公共設施、基礎設施、工業企業、居民點等有重大影響的區域設置棄土(石、渣、灰、矸石、尾礦)場，并明確要求必須嚴格執行。

新標準進一步完善和加強了對主體工程的水土保持約束性規定，特別是選線選址的避讓要求，以及無法避讓時須在建設方案中優化布局、改進施工方式、提高標準、強化措施的具體要求。根據《全國水土保持區劃(試行)》，修訂后的標準完善了對全國主要水土流失類型區的特殊規定，如西南紫色土區、西南巖溶區，對平原地區和城市區域也分別進行了規定。

1.3 水土流失防治責任范圍界定變化

原標準中的防治責任范圍包括兩個部分，即項目建設區和直接影響區。考慮到直接影響區的界定不夠準確(由于直接影響區不在征占地范圍內，所以無法布設措施)，修訂后的標準取消了直接影響區。生產建設項目要嚴格將擾動范圍控制在征占地及管理區范圍內，避免造成直接的水土流失影響。若在建設過程中造成了直接影響，則應通過相應法律法規維護權益。

2 防治標準的重要變化

2.1 水土流失防治目標

新標準明確了生產建設項目水土流失防治的基本目標，一是項目建設范圍內的新增水土流失應得到有效控制，原有水土流失得到治理；二是水土保持設施應安全有效；三是水土資源、林草植被應得到最大限度的保護與恢復；四是水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護率、表土保護率、林草植被恢復率、林草覆蓋率應達到防治標準要求。

2.2 水土流失防治6項指標

新標準修訂了原來的6項指標，保留了原標準中的水土流失治理度、土壤流失控制比、林草植被恢復率、林草覆蓋率4項指標，將原標準中的攔渣率修改為渣土防護率(即對工程臨時與永久堆渣所采取防護措施的比例)，新增了表土保護率(即對工程占地范圍內的表土采取保護措施的比例)指標。

2.3 分區的水土流失防治6項指標

新標準分別提出了全國水土保持一級分區的防治指標標準，根據不同區域地形地貌、土壤、植被、降水等自然環境條件，提出了適宜當地條件的具體指標值，進一步提高了防治指標的科學性和可行性。

3 水土保持方案章節及內容變化

原標準規定水土保持方案分為12章，修訂后的標準調整為8章。

第一章，綜合說明。該章除簡要說明方案各章節的結論外，將原列為獨立章節的方案編制依據與設計水平年、防治責任范圍、防治目標、結論與建議等，并入第一章，并簡化了表述內容，后續章節不再表述這些內容。與原方案相比，大大減少了與后續章節的重復內容。

需要說明的是全國生產建設項目均要實施“天地一體化”全覆蓋監管，其重要的基礎工作之一是責任范圍上圖，也就是標注項目的范圍坐標。因此，除應提交防治責任范圍紙質圖件外，需在本章節按技術標準的要求，說明項目責任范圍的主要坐標點，有條件的可直接在全國水土保持監督管理信息系統中直接錄入或標注。

第二章，項目概況。該章分為項目組成及工程布置、施工組織、工程占地、土石方平衡、拆遷安置與專項設施改(遷)建、施工進度、自然概況等7節。為了避免內容重復和數據混淆，對工程占地、土石方平衡的介紹與分析，除介紹主體工程設計數據外，經水土保持分析后調整、變化的情況在本章一并說明，下一章不再重復。在土石方平衡中將表土單獨進行分析和說明。

第三章，項目水土保持評價。評價內容分為選址選線、建設方案與布局[含建設方案、工程占地、土石方平衡、取土(石、砂)場設置、棄土(石、渣、灰、矸石、尾礦)場設置、施工方法與工藝、主體工程設計中具有水土保持功能工程]等7節。有關主體工程設計中水土保持措施的界定，標準中給出了界定原則和方法，并在附錄中對各類項目的攔擋、排水工程的水土保持界定，以及邊坡防護、防洪護堤工程等是否界定為水土保持措施也給出了參考。

標準對從水土保持角度的評價原則、評價結論與意見、評價成果的表達均作了規定和說明。

第四章，水土流失分析與預測。該章包括水土流失現狀、水土流失影響因素分析、土壤流失量預測(包括預測單元、時段、土壤侵蝕模數、預測結果)、水土流失危害分析、對防治和監測工作的指導性意見5節。標準對預測范圍、計算方法、單元確定、土壤侵蝕模數確定、施工期和自然恢復期量化確定、水土流失危害分析的內容等作了具體規定。

第五章，水土保持措施。該章包括防治區劃分、措施總體布局、分區措施布設、施工要求4節。標準對一、二級分區原則、方法作了規定，對措施總體布局原則與方法、重點注重內容作了規定。標準分別對表土保護、攔渣、邊坡防護、截(排)水、降水蓄滲、土地整治、植物措施、臨時措施、防風固沙等9類措施提出了布設原則，要求初步確定位置、工程形式及結構、面積或數量。對各類措施提出了進行典型措施布設的要求，并在附錄中對典型措施的選取、布設的內容與深度作了規定。

上述規定是新標準對水土保持方案的防治措施內容、布設、配置、成果形式、相應圖件等的全新規定，并明確了需提交的措施體系框圖、分區措施布局圖、典型措施布局圖及圖件的比例尺，今后水土保持方案中的防治措施章節均應符合新規定要求。

根據普遍反映的水土保持措施實施不及時、不夠有效的突出問題，新標準專門對水土保持措施的施工進度作了規定，提出了5條進度安排原則，如要與主體單項工程進度相對應(而不是以往的與總體工程相對應的雙線橫道圖安排進度)，臨時措施要與擾動時段同步，施工裸露場地應及時采取防護措施，棄渣場施工應按“先攔后棄”原則布設攔擋工程。

第六章，水土保持監測。該章包括監測范圍與時段、內容與方法、監測點位布設、實施條件和成果4節。標準對大面積、長距離的項目明確提出了增加遙感監測的要求。對監測點位作了量化規定，每個監測區至少布設1個監測點，長度超過100 km的監測區每100 km增加2個監測點。對監測頻次也作了量化規定，對擾動面、取土場、棄渣場、水土保持措施至少每月調查記錄1次，對施工進度、植物措施長勢至少每季度調查記錄1次。明確提出了雨季開展排水含沙量的連續監測，風季對風蝕量進行連續監測的要求。

根據新的監測規定和要求，編制單位需提出符合規定的監測方案，并在投資估算中列足所需經費，否則監測工作無法按規定開展，監測工作不到位還將影響項目的自主驗收。

第七章，水土保持投資估算及效益分析。該章包括投資估算(原則及依據、估算成果)、效益分析2節。這部分內容變化不大，對于科研勘測設計費、水土保持監理費，要求參考相關資料，根據實際工作量計列，也就是要滿足加強事中事后監測監控的要求。明確了水土保持監測費包括人工費、土建設施費、監測設備使用費和消耗性材料費，根據生產建設項目水土保持“天地一體化”監測監控的要求，今后大多數項目均要運用高分衛星、無人機、移動信息采集端等高新技術手段開展監測，需要列足相應費用。

水土保持效益分析中重點分析和說明水土保持方案實施后對水土流失的控制程度，水土資源保護恢復和合理利用情況，生態環境保護、恢復和改善情況。說明水土流失治理面積、林草植物建設面積、可減少水土流失量、渣土擋護量、表土剝離及保護量。分析計算6項指標的達到情況。

第八章，水土保持管理。該章包括組織管理、后續設計、監測、監理、施工、設施驗收6節，需提出落實相應工作的具體要求。

標準對水土保持方案附表、附圖、責任頁等作了規定。根據新的水土保持方案內容，調整了方案特性表，主要內容見本文4.3部分，需要強調的是該特性表中的內容、數據都會以數據格式錄入全國水土保持監督管理信息系統，各級水行政主管部門對生產建設項目相關信息的查詢、統計、匯總、分析中都要用到這些信息，一定要認真填寫，杜絕漏報、錯報。

4 水土保持方案變更報告書的格式與內容

根據水土保持法的規定，生產建設項目地點、規模發生重大變化，水土保持方案實施中措施發生重大變更的，需報批變更的水土保持方案。水利部2016年通過65號文件印發了《水土保持方案變更管理規定》，對項目地點、規模重大變更，以及水土保持措施重大變化作了量化界定，并明確在水土保持方案確定的棄渣專門存放地以外新設棄渣場的，應編報水土保持方案補充報告書。新標準分別對棄渣場(取土場)變更報告書、水土保持措施變更報告書的內容和章節作了規定。

4.1 棄渣場(取土場)變更水土保持方案補充報告書

新標準規定了補充報告書分為5章內容。第一章項目簡況；第二章棄渣場(取土場)變更情況，主要說明棄渣場(取土場)位置、數量、土石方變化，變化的緣由；第三章棄渣場(取土場)評價，根據國標中對棄渣(場)、取土(場)的限制性規定，進行合規性評價；第四章水土保持措施布設，主要是措施總體布設、典型措施布設、變更后的工程量；第五章變更投資估算，說明變更后的水土保持投資，并說明與原方案的增減情況。

4.2 水土保持措施變更報告書

變更報告書分為3章。第一章項目簡況，簡述項目位置、建設內容組成、項目實施情況、水土保持方案批復情況；第二章水土保持措施變更情況，簡述批復方案的水土保持措施及分區布設情況，變更后水土保持措施布設、工程量；第三章變更投資估算，說明變更后的水土保持投資，說明與原方案的投資增減情況。

4.3 水土保持方案報告表

新標準修訂了水土保持方案報告表的內容與格式。主要內容包括項目概況(位置、建設內容、投資、建設工期、占地面積、土石方挖填借棄量，取土場與棄渣場的位置、數量、取棄量等)、項目區概況(涉及的重點防治區、地貌類型、原地貌土壤侵蝕模數、容許土壤流失量)、項目選址選線的水土保持評價結論、預測的水土流失總量、防治責任范圍及面積、防治標準等級及6項目標值、水土保持措施(位置、形式與結構、工程量)、水土保持投資估算(總投資，工程措施、植物措施、臨時措施費，有關獨立費等)。

新標準對報告表的責任頁、項目的支持性文件、地理位置圖和總平面布置圖作了規定。需要說明的是水利部及各地對編報水土保持方案報告表的項目放寬了數量界定線，簡化了報備環節，但仍要進行精準監管，因此編制報告表的項目，在報告表中應填報項目范圍的坐標，以利于定位開展監管工作。