深圳市生產建設項目水土保持監督管理工作面臨的困境及思考

邵亞鵬，吳 鳳，張海輝，楊 洵

(深圳市深水水務咨詢有限公司，廣東 深圳518003)

1 生產建設項目水土保持監督管理的法律依據

1.1 《中華人民共和國水土保持法》《廣東省水土保持條例》

《中華人民共和國水土保持法》第二十九條規定：縣級以上人民政府水行政主管部門、流域管理機構，應當對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發現問題及時處理。

《廣東省水土保持條例》第三十四條規定：縣級以上人民政府水行政主管部門依法對預防和治理水土流失工作情況進行監督管理，并履行下列職責:①建立健全水土保持監督檢查制度；②依照確定的權限對水土保持方案進行審批；③對生產建設單位實施水土保持方案和采取水土保持措施的情況進行監督檢查；④對監督檢查中發現的水土流失問題,應當責令限期整改或者采取補救措施；⑤依法查處違反水土保持法律、法規的行為,將查處情況記入信用記錄并予以公開； ⑥法律、法規規定的其他水土保持監督管理職責。

《廣東省水土保持條例》第三十五條規定：生產建設項目主管部門對生產建設項目進行監督檢查時，應當同時檢查水土保持方案的落實情況，發現問題應當要求生產建設單位進行整改或者采取補救措施，并及時通報同級水行政主管部門。

1.2 《深圳經濟特區水土保持條例》

《深圳經濟特區水土保持條例》第三十條規定：各區水務主管部門按照屬地管理原則對本轄區內生產建設項目開展水土保持監督檢查工作。發現生產建設單位或者個人未采取有效的水土流失預防和治理措施的，應當采取限期整改等措施。市水務主管部門可以采用隨機抽查方式對全市生產建設單位或者個人采取的水土流失預防和治理措施進行監督檢查。

生產建設項目行業主管部門對生產建設項目進行監督檢查時，應當同時檢查生產建設單位或者個人采取的水土流失預防和治理措施，發現問題，應當要求生產建設單位或者個人進行整改，并及時通報水務主管部門。

2 生產建設項目水土保持監督管理工作面臨的困境

2.1 法律、法規規定的生產建設項目水土保持監督管理邊界不明

《中華人民共和國水土保持法》要求水行政主管部門對生產建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查；《廣東省水土保持條例》要求水行政主管部門對生產建設單位實施水土保持方案和采取水土保持措施的情況進行監督檢查；《深圳經濟特區水土保持條例》要求水務主管部門對生產建設單位(或者個人)水土流失預防和治理措施的有效性進行檢查。不難看出，按照《中華人民共和國水土保持法》和《廣東省水土保持條例》的要求，水行政主管部門開展生產建設項目水土保持監督檢查工作時是以水土保持方案的實施情況為依據和基礎的。那么，水土保持方案涉及的水土保持內容即為監督檢查的范圍和邊界，也就是說水行政主管部門開展生產建設項目水土保持監督檢查工作時只檢查水土保持方案內容，也就是對項目主體設計中未設計的水土流失防治體系所補充和彌補的內容(即水土保持方案新增內容)開展監督檢查工作，開展監督檢查的落腳點是建設項目是否按照水土保持方案開展相關工作。按照《深圳經濟特區水土保持條例》的要求，水行政主管部門開展生產建設項目水土保持監督檢查工作時是以生產建設項目水土流失預防和治理措施是否有效為依據和基礎的，監督檢查的范圍是建設項目的水土保持體系，不僅監督檢查建設項目是否按照水土保持方案開展相關工作，而且需檢查主體設計中具有水土流失防治功能的所有工程和措施。但生產建設項目水土流失預防和治理措施是否有效不具有剛性標準，難以從生產建設項目已實施的水土保持措施進行精準判斷[1]。

那么，作為水土流失防治體系中已有的主體設計，且已達到施工圖設計深度的具有水土流失防治功能的工程和措施是否屬于水行政主管部門開展生產建設項目水土保持監督檢查時的工作內容，即成為一個頗具爭議的地帶，一旦因此發生水土流失次生危害，勢必造成責任不明、相互推諉，水行政主管部門極易成為連帶責任者。

2.2 水土保持方案難以有效指導施工

按照水土保持相關法律法規及相關規范、文件，生產建設項目水土保持工作以水土保持主管部門批復的水土保持方案和行政許可相關文件為工作依據，而水土保持方案處于可研階段，是對項目主體設計中未設計的水土流失防治體系的補充和彌補，更多地傾向于水土流失治理和防治體系的原則性和理論性指導；實際中可研深度的水土保持方案及批復內容無法與項目建設過程中場地現狀匹配，水土保持方案的設計理念和要求尤其難以指導建設項目施工期施工現場隨時變化的需求，比如土方施工期是生產建設項目擾動地表最為劇烈、地表狀況變化最快最復雜、水土流失風險最嚴重的階段，若是按照水土保持方案中批復的相對比較固化的水土保持措施進行施工，勢必與施工組織方案中確定的主體施工工序發生沖突，造成窩工甚至主體工程無法正常施工，最終導致水土保持方案中的水土保持措施難以有效實施，更是無法達到防止項目建設造成水土流失危害的目的。

2.3 水土保持“三同時”難以有效落實

據統計，深圳市水務局已批復水土保持方案的在建生產建設項目目前為620個，而已落實水土保持后續施工圖設計的項目卻不足20個，水土保持方案后續設計落實率僅為3.2%，絕大部分建設單位僅僅將申報水土保持方案作為立項和開工建設的敲門磚，不能正確認識水土保持方案行政許可的法律效力和對項目建設及運行的剛性約束力，導致沒有按規定開展水土保持后續設計。若生產建設項目沒有開展水土保持設計工作，未能在主體工程設計中充分落實水土保持方案的理念和要求，則水土保持措施也就難以納入初步設計和施工圖設計，水土保持資金更是得不到有效落實，以致項目建設過程中水土保持措施施工缺乏充分的依據，增加了水土保持臨時措施實施的隨意性，或水土保持措施無法實施，水土流失防治功能達不到規定的標準，水土保持方案就不能對生產建設項目全過程的水土流失進行有效控制[2]。

2.4 生產建設項目參建單位水土保持主體責任缺失

生產建設項目水土保持相對于傳統水土保持工作最明顯的區別就在于人為因素占絕對比重，而人為因素最明顯的特征是具有責任主體。而從《中華人民共和國水土保持法》《廣東省水土保持條例》《深圳經濟特區水土保持條例》可以看出，水行政主管部門水土保持監督管理責任與生產建設項目行業主管部門水土保持監督管理責任和項目建設參建各單位水土保持責任幾乎相等。而實際管理過程中，事實上已將“誰開發、誰治理”的水土保持法律、法規的基本原則邊緣化，在以水土保持工作服務于項目建設的前提下導致水行政主管部門水土保持監督管理責任正在被放大、延伸，水行政主管部門已取代生產建設項目責任主體的水土流失預防責任，成為第一責任主體。

3 生產建設項目水土保持監督管理工作思路

在快速城市化推進過程中，我國的城市化程度已達到58.52%，隨著城市化程度的進一步提高，生產建設項目水土保持監督管理工作勢必面臨更大的壓力。水行政主管部門、生產建設項目行業主管部門及項目建設各參建單位如何準確區分水土保持管理責任，將成為城市化過程中能否有效控制生產建設項目人為水土流失的關鍵[3]。

3.1 厘清水土保持監督、管理責任

水行政主管部門水土保持管理工作以生產建設項目水土保持合法性為管理邊界，即水行政主管部門檢查生產建設項目是否按照相關法律法規等完成水土保持方案審批，進行設施驗收備案，是否落實水土保持“三同時”等工作，依法律相關條款考量生產建設項目是否存在水土保持違法行為。水行政主管部門水土保持監督工作以水土保持措施有效性為管理邊界，即以項目建設過程中是否對周邊環境造成水土流失危害，進而判斷生產建設項目水土保持措施是否有效即可；換言之，生產建設項目水土保持工作邊界不在項目用地紅線內，而在項目建設過程中是否對周邊環境造成水土流失危害[4]。

生產建設項目行業主管部門對生產建設項目進行監督檢查，切實履行行業主管部門水土保持監管職責，在對生產建設項目開展日常檢查時，應當檢查生產建設單位或者個人采取的水土流失預防和治理措施，發現問題，應當要求生產建設單位或者個人進行整改，做好行業內項目的水土流失預防、治理和監督管理工作，消除水土流失隱患。換言之，生產建設項目行業主管部門水土保持工作邊界僅在項目用地紅線內[5]。

生產建設項目各參建單位為水土保持工作第一責任主體，對建設項目范圍內整個水土保持體系負責，不僅自查建設項目是否按照水土保持方案開展相關工作，還應自查建設項目的水土保持體系是否完善、水土流失預防和治理措施是否有效。同時，對自查發現的水土流失隱患或問題，及時進行整改，直至消除項目建設過程中的水土流失隱患。

3.2 推進水土保持方案施工圖設計

在快速城市化的過程中，生產建設項目建設單位為有效防治項目建設可能產生的水土流失或危害，編制了水土保持方案，同時水行政主管部門在論證項目水土保持方案符合水土流失防治原則的基礎上予以行政許可，項目建設單位按照行政許可要求進行后續設計、措施落實，以有效消除項目建設過程中可能產生的水土流失或危害。

各生產建設項目建設單位將水行政主管部門審批后的水土保持方案中的水土保持理念、原則和要求納入主體工程，開展初步設計、施工圖設計及技術審查，未進行水土保持措施設計或者不符合水土保持技術規范和標準的，主體工程的初步設計和施工圖設計行業主管部門不予批準。各生產建設項目建設單位應將水土保持內容及責任在設計、施工、監理等招投標文件及相應的合同文件中予以明確；生產建設項目施工單位應將施工圖設計中的水土保持措施體系細化到施工組織方案中，以達到同步實施；生產建設項目監理單位應對項目建設過程中的水土保持措施，包括臨時措施和永久措施進行單獨計量，以供項目建設單位核準[6]。

3.3 建立生產建設項目水土保持信用評價體系

水行政主管部門協同行業主管部門等多部門，建立、健全生產建設項目水土保持信用評價體系，完善信用評價平臺，對于違反水土保持相關法律法規的企業或個人除進行行政處罰外，還應將其列入不誠信名錄，并定期在網站、報紙等新聞媒體上進行集中曝光，增加其違法成本，避免出現以罰代管的局面[7]。

對存在水土保持違法行為的設計、監理、施工等企業要限制其參與相關工程項目投標；對于項目建設單位為企業的，若存在水土保持違法行為，則應取消其享受的國家優惠政策；對于項目建設單位為行政機關的，應將其水土保持管理工作納入政府績效考核，若存在水土保持違法行為，則對其直接責任人、相關責任人和機構法人予以追責，并記入個人檔案。

4 結 語

隨著我國大中城市現代化建設進程的持續推進，有效控制生產建設項目人為水土流失將面臨巨大壓力，只有明確生產建設項目水土保持監督管理的范疇及深度，才能實現生產建設項目水土保持監督管理工作的規范化、標準化。生產建設項目水土保持監督管理工作邊界清晰、責任明確，有利于生產建設項目水土流失防治效益的提升和生產建設項目水土保持工作的規范化管理，進而引導生產建設項目水土保持監督管理工作更好地服務于美麗中國建設。