深圳市生產建設項目水土保持監督管理工作探討

任 亮，許文盛，孫金偉，黃金權，張平倉

(長江水利委員會 長江科學院，湖北 武漢 430010)

黨的十九大提出“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，要求“像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”。在2018年全國水土保持工作視頻會議上，陸桂華副部長指出在水土保持工作中，應以“尊重自然，注重預防，強化治理，打造綠水青山，推進水土流失防治體系和防治能力現代化”為總體目標。在政府職能轉變方面，要改變以往“重審批、輕監管”的管理方式。水土保持工作既要重視事前審批，更要強化事中事后監管。作為我國改革開放的前沿陣地，深圳市水土保持監督管理工作起步于20世紀90年代初，當時在水土保持管理機制尚未建立的情況下，因城市化建設需要，大規模不合理的推山填土和盲目采石取土對自然環境造成了嚴重的危害。面對嚴峻的生態環境問題，1995年8月，深圳市在全國首次提出城市水土保持概念，目前在歷經“大規模水土流失綜合治理”“裸露山體缺口整治”“飲用水源水庫流域水土保持綜合治理”等階段性治理后，全市水土流失面積從1995年底的184.990 km2下降至2016年底的26.955 km2，下降了85.43%。對深圳市水土保持監督管理工作經驗和存在問題進行分析總結，可為類似城市的水土保持監督管理工作提供借鑒。

1 深圳市水土保持監督管理工作經驗

1.1 健全水土保持法律法規

2017年4月27日，深圳市第六屆人民代表大會常務委員會第十六次會議修訂通過《深圳經濟特區水土保持條例》(以下簡稱《條例》)，明確了市、區人民政府的發展和改革、規劃和國土、交通、環境保護、城市管理、住房和建設等行業主管部門的水土保持監督管理工作職責，規定了水土保持施工圖設計與審查內容。目前，全市正逐步將法律規定的水土保持施工圖設計要求落實到各相關部門的具體工作中，以實現水土保持方案內容進入工程項目建設程序的目標，并做到水土保持措施的落實有章可循、有據可依，切實控制施工過程中的水土流失。對于水土保持違法行為查處問題，新修訂的《條例》在全國首次推出“雙罰制”機制，既對違法行為責任單位進行處罰，同時又對單位主要負責人和直接責任人員進行處罰。

1.2 完善水土保持技術標準體系

作為對國家相關規范標準的補充，深圳市一是在《深圳城市水土保持技術規范》中提出城市水土保持“降流速，沉泥沙；調水流，削洪峰；配植物，優生態”的工作方針，并明確規定了生產建設項目從設計到施工不同階段的水土保持工作內容和技術體系要求；二是啟動《深圳市生產建設項目水土流失量測算及容許流失標準》的制定，努力解決生產建設項目水土流失量測算方法及行政執法量化標準的問題。

1.3 加強事中事后監管，提升監管時效性

按照國務院“放管服”改革方針及深圳市政府“強區放權、簡化審批”工作要求，深圳市通過修改法律法規、簽訂協議等方式，大幅下放生產建設項目水土保持方案行政審批權，并規定了免報水土保持方案的項目范圍，切實減輕了企業負擔。據統計，2017年市水務部門審批水土保持方案205個，區級審批410個，同比分別下降了34.92%和15.64%。通過一系列政策法規調整，深圳市水土保持工作重心已逐步轉變為強化事中事后監督管理。目前屬于市水務部門監督管理范圍的生產建設項目約有750個，項目量大、類型繁雜。為解決監督管理工作任務繁重與人員力量薄弱之間的矛盾，2016年起深圳市采用政府購買服務方式由企業提供水土保持監督檢查技術支持，受委托企業按照每季度至少檢查一次，重點生產建設項目不定期加大頻次開展水土保持監督檢查工作，對項目現場存在的水土流失隱患，以電話或報告等形式及時反饋給管理部門，確保了水土保持監督管理工作的時效性和全面性。同時，深圳市積極推廣應用衛星遙感、無人機等技術，運用大數據、云計算、物聯網等信息技術，推行“互聯網+”監督管理模式，全面提高工作效率。

1.4 多部門聯動，全面落實汛前排查及雙隨機抽查工作制度

深圳市加大水土保持監督管理工作力度，組織聯合市、區水務部門及各相關行業主管部門對全市范圍內已審批水土保持方案的生產建設項目，以及未審批但可能存在水土流失隱患的生產建設項目進行全面監督管理。

一是汛前按照《中華人民共和國水土保持法》《廣東省水土保持條例》及《深圳經濟特區水土保持條例》等法律法規要求，制訂《深圳市生產建設項目汛前水土保持檢查工作方案》，將監督檢查工作任務分發給市、區各有關部門，充分發揮行業主管部門的作用，構建多部門聯動的立體化監督管理模式。2017年，全市汛前共檢查生產建設項目957個，其中編制水土保持方案報告書項目747個(含水利部審批項目4個，廣東省水利廳審批項目4個)、編制報告表項目159個、未申報水土保持方案提前動工項目45個、免報水土保持方案項目6個，項目類型涉及余泥渣土受納場、交通、水務、電力、房地產、工業區等。檢查發現存在水土流失或隱患項目329個，下發書面整改通知書135份，現場督促整改項目178個，移交執法項目49個，發現違法動土項目45個，召開現場協調會14次，完成整改168個，整改率50%。

二是扎實推進“雙隨機一公開”監督管理工作。以季度為周期更新檢查項目名錄和人員庫，依托技術平臺開展“雙隨機一公開”工作。在抽查結果應用上，加強與社會信用體系銜接，建立健全不良行為認定、黑名單等制度，將隨機抽查結果納入檢查對象的社會信用記錄，對失信主體在政府采購、招投標、表彰獎勵等工作中予以限制或禁入。

2 監督管理中存在的問題

2.1 施工期水土保持措施落實不到位，水土流失危害時有發生

施工期是水土流失危害最嚴重的階段，大規模土方挖填施工損壞原有水土保持設施，破壞原地表、地貌和土體結構，降低土壤抗侵蝕能力。目前，工程現場水土保持措施大多落實不到位，尤其是部分政府投資項目，比較注重主體工程進度，而忽視了水土保持管理和生態保護。

2.2 水土保持監管力量有待加強

為解決水土保持監督管理人員編制不足問題，深圳市采取政府購買服務方式從企業獲取水土保持監督檢查技術支持。但水土保持監督檢查屬于行政檢查，企業人員代履行缺乏法律法規支撐，且企業人員作為非行政公職人員，在監督檢查工作中缺乏強有力的行政制約能力。

2.3 水土保持監督管理信息化水平有待提高

現階段深圳市水土保持監督檢查工作方式主要為人工巡查，輔以衛星遙感影像和無人機等，信息化程度和監督管理效率普遍不高，無法實時掌握生產建設項目動態變化、土石方流轉、全市水土流失現狀、生態治理成效等信息，缺乏水土流失突發事件預警信息技術，在水土流失危害發生時無法及時作出正確決策。

3 關于后續工作的一些思考

3.1 加強水土保持監督管理工作制度體系建設，完善相關法律法規

一是繼續完善水土保持配套法律法規，提升水土保持工作的法治化水平，補齊短板，增強水土保持行政執法工作的可操作性；二是以制度形式明確水土保持監督管理工作的責任主體、工作對象和方法等內容；三是劃分生產建設項目的水土流失風險等級，以便突出工作重點，集中力量防控重大水土流失風險。

3.2 推動水土保持方案納入施工圖設計

加大水土保持方案納入施工圖設計的宣傳貫徹和培訓力度。根據修訂后《條例》規定的內容，聯合各相關行業主管部門推動水土保持方案納入施工圖設計，并開展專項執法活動。目前，生產建設項目水土保持方案是在可行性研究階段編制及審批，對于是否開展后續設計和落實效果如何，缺乏強有力的法律制約手段，導致落實效果不佳。即使建設單位開展了水土保持施工圖設計，設計成果也不屬于水務部門的法定審批范圍，導致后續落實情況的監督管理成為法律盲點。

3.3 加快水土保持信息化建設進程，提升水土保持監督管理水平

加快水土保持信息化建設進程，推進“智慧水土保持”建設，實現對生產建設項目的全過程監控，實時掌握水土流失情勢，增強對水土流失危害突發事件的應急處置能力，全面提高水土保持行業管理效率、能力與水平。

4 結 語

水土保持工作是生態文明建設的重要組成部分，加強對水土資源的保護，切實防控人為水土流失，是維護城市生態環境，提高治水和海綿城市建設成效的重要途徑。黨的十九大后，水土保持工作面臨前所未有的發展機遇，面對新要求，需要加快完善水土保持相關制度和技術標準體系，推進信息化建設，以促進水土保持工作高效發展。