發達國家的公共文化治理模式*

陳 建

0 引言

當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧[1]。這對新時代公共文化治理水平與服務質量提出了新挑戰。公共文化治理的要義在于優化多元行動者共同提供公共文化服務的過程及效果。但在我國公共文化治理中，社會力量參與依舊不足，削弱了公共文化治理效果。一方面，“政府主導+社會參與”原則缺少完善的配套政策。“政府主導”可以借由文化行政部門與事業單位實現，但有限開放的公共文化領域缺少完備的政策支持與行動者，文化市場組織與文化社會組織缺乏足夠的政策空間、資源與平臺參與公共文化治理活動。這種“強政府-弱社會”的失衡格局導致公共文化服務供給粗放、供需失衡等問題。另一方面，“共建共享”理念缺少必備的治理工具。我國在政府購買公共文化服務等方面已開始了多主體共建共享的探索，但公共文化治理中的多主體深度合作涉及政社關系調整、政府文化職能轉變與文化機構調整等深層次問題。這些問題需要豐富多樣的治理工具提供支撐。而我國在政府文化職責配置、文化組織培育、公共文化服務市場化與社會化等方面的治理“工具箱”仍有較大的待充實空間。這些問題實際構成了我國推進公共文化治理及文化治理現代化的“短板”。

面對這些短板，發達國家經驗可提供有益參考。從制度變遷與比較視野看，我國公共文化治理或公共文化服務不是新建一種現代公共文化生產與分配體系，而是“對1950年代以來確立的傳統文化事業單位體制的‘改建’”；發達國家則走出了一條“自然生長”道路[2]。中外公共文化政策變遷的差異性恰恰使比較借鑒成為可能。另外，“治理行為主要體現國家的工具理性，其技術性因素要重于價值因素”[3]，發達國家公共文化治理在主體關系處理、職責配置、工具選擇等方面積累了諸多經驗。這些經驗拋開體制因素仍可發揮作用。因此，發達國家公共文化治理仍具有重要的研究價值。既有研究基本將發達國家公共文化服務模式分為“政府主導型(中央集權型)、社會主導型(民間主導型或市場分散型)、一臂之距型(分權型)”[4-8]3 類。這些研究有助于整體認知發達國家公共文化服務實踐，但研究視角尚未切換到文化治理現代化目標和需求上來。因此，基于治理邏輯，以政府與社會互動關系為切入，探究發達國家公共文化治理模式既是一種視角創新，也具有重要的理論探究意義。

1 公共文化治理闡釋

公共文化是通過文化設施、圖書制品、藝術藏品及作品、文藝節目等文化產品與服務呈現出來，具有公益性、共享性等特點的文化形態。而“公共文化服務旨在保障公民基本文化權利，是一項國家基本公共服務，推進其治理體系和治理能力的現代化勢在必行”[9]。在我國政策語境中，公共文化治理、公共文化服務供給、現代公共文化服務體系構建具有內在一致性。選用公共文化治理一詞，旨在基于比較的視野審視中外公共文化服務實踐，并為我國公共文化服務發展提供借鑒。

1.1 文化治理

文化治理是“治理”與“文化”的結合體。“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程”[10]。而文化概念則更為復雜，“文化的定義已經有260多種”[11]，并“成為多個學科領域中的關鍵詞”[12]。這些定義可以歸為兩種分析脈絡。其一，文化作為“包括知識、信仰、藝術、道德、法律、習俗和個人作為社會成員所必需的其他能力及習慣的復雜整體”[13]，“是人類追求物質需要和精神需要的產物，一切文化只有滿足人的需要才會留存，否則就會消亡”[14]。這一層面的文化可以成為被影響或塑造的對象。其二，“如果把文化看作一系列歷史特定制度形成的治理關系，目標是通過審美智性文化的形式、技術和規則的社會體系實現廣大人口思想行為的轉變，文化就會更加讓人信服地構想”[15]。這一層面的文化又可以成為影響、塑造人與社會的工具。依據文化概念所具有的對象與工具雙重性，文化治理也可從兩個維度理解。一是對文化領域的治理。例如，有學者認為“國家圍繞著文化進行的治理構成了我國現代化治理的重要維度”[16]；也有學者提出“國家文化治理體系包含主體、客體、方式3個系統，其治理的對象和內容可以從保障國家文化需求、提供公共文化服務、滿足私人文化消費3個方面理解”[17]。二是文化作為工具的治理。例如，有學者提出“文化治理的實質是透過文化和以文化為場域達致治理的目的”[18]；也有學者提出“文化治理就是通過運用文化政策優化國家治理的精神結構和民族心理”[19]。

1.2 公共文化治理

按照上述分析，公共文化治理可以理解為對公共文化事務及實踐的治理與以公共文化為工具的治理。一方面，公共文化產品及服務作為一種準公共物品，其生產與供給帶有公共性，是典型的公共領域，可以成為治理的對象；另一方面，公共文化所蘊含的先進文化因子既能滿足人們精神文化需求，又具有引導行為、弘揚正確價值觀、促進精神文明等功能，體現治理工具屬性。在理解雙重屬性的同時，本研究側重從實踐角度界定公共文化治理，認為公共文化治理實際是治理邏輯在公共文化領域中的融入，是政府與市場、社會等多元行動者在公共文化服務供給中的互動運作狀態及過程，具有主體異質性、內容豐富性、過程開放性、關系協商性、方法多樣性等特征。公共文化治理的目標是通過多元行動者互動合作，改善公共文化服務生產與供給，有效滿足公民基本文化需求，塑造良好的社會文化生態，即達至文化善治。而政府與社會的關系是貫穿公共文化治理過程的基本脈絡。當下，構建現代公共文化服務體系已成為我國公共文化治理的主要實踐，其“核心問題就是調整政府與社會的關系”[20]。而“公共服務可以通過政府生產、外包給私營企業、政府生產一部分并從其他組織得到一部分、授權不同的生產者等形式實現”[21]，這一學術共識也為調整公共文化治理中的政社關系提供了理論依據。因此，從政府與社會的互動關系視角理解公共文化治理，既可以提供恰當的比較尺度，也有利于提高比較研究的價值意義。

2 發達國家公共文化治理基本模式

探究主要發達國家公共文化治理實踐，可以發現不同國家在政府與社會互動調適基礎上，形成了各具特色的公共文化治理模式。依據政社互動中的政府運行邏輯、分權與合作形式等差異，可以將這些公共文化治理模式概括為嵌入式、中介式、分散式3種類型。

2.1 公共文化嵌入式治理

公共文化嵌入式治理是指政府通過職能配置與履行，進入公共文化重要領域，調控整個公共文化領域運作，并有選擇地引入社會參與形成的一類治理實踐。“嵌入”是對政府公共文化職能發揮狀態的描述，是指政府直接干預公共文化產品與服務的生產與分配，而社會參與主要圍繞政府所嵌入的領域展開。在這類治理實踐中，政府起主導作用，社會力量起補缺輔助作用。在發達國家中，法國、日本是運用這一模式的代表性國家。以法國為例，有學者將法國政府在公共文化領域中的角色稱之為“建筑師”[22]。法國政府對公共文化治理的強勢嵌入以及政府主導、社會補缺的互動角色配置，既為法國公共文化發展提供了必要資源，也為多元主體合作創造了行動空間，促進了文藝發展和公共文化服務質量提升，“法國藝術家也成為其他國家同行羨慕的對象”[23]。

從運行邏輯看，公共文化嵌入式治理遵循的是政府選擇性引入邏輯。法國有較強的中央政府干預文化領域的傳統。早在16世紀，法國就已存在國家對文化領域的管理與資助；17世紀，路易十四甚至將自己標榜為法國文藝的保護者，并大量資助文藝創作與凡爾賽宮、法蘭西劇院等公共文化場館建設。雖然這些實踐與公共文化治理相去甚遠，但卻在很大程度上奠定了法國政府扶持、管理文藝事業的傳統。1959年，法國設立文化事務部，“作為國家在文化領域的化身，履行立法、直接管理文化機構、再分配資金以及活躍文化氛圍等職能”[24]，這也是“文化服務被納入現代政府行政的標志”[25]。自此，法國逐步建立起以中央政府為主導的公共文化管理體系。這一體系有力促進了法國文藝事業的發展，但也導致公共文化財政資金配置失調、文化設施布局失衡、公共文化服務區域及城鄉差異較大等問題。20世紀80年代初，法國中央政府為應對財政緊縮、文化需求增長等壓力，開始著手文化管理改革。例如，法國中央政府將興辦、管理公共文化事業的部分權責下放給地方政府或與之共擔，并退出某些公共文化服務領域或事項，交由地方政府與社會力量負責或由三方共同負責。經過改革，地方政府公共文化治理權限得到了擴大，文化領域的市場組織、社會組織也獲得了新的行動空間與資源。但法國中央政府通過制定主要文化政策、配置重要文化資源等仍然可以嵌入并掌控整個公共文化領域；地方政府與社會力量參與以更好地發揮中央政府公共文化職能為前提。這種運作邏輯在很大程度上是法國中央集權與政府文化調控傳統在新形勢下的靈活變通。

從分權與合作看，法國嵌入式公共文化治理主要涉及中央政府、地方政府、社會力量三者之間的互動調整，并以縱向府際權責配置為主，以橫向政府與社會的分權合作為輔。以資源分配為例，在縱向上，1980年代后，法國公共文化機構主要資助方由中央政府轉為地方政府，中央政府輔以一定財政投入并提供專業技術及人員支持。這種合作關系從1980年代中期成為法國公共文化政策的主導方式，并形成央地政府共同投入為主導的發展模式[26]。在橫向上，法國政府與社會合作生產、供給公共文化服務是嵌入式公共文化治理的新的發展趨勢，具體措施包括政府對各類文化機構的財政補貼、免稅政策及項目購買等，也包括文化企業與社會組織舉辦公益文化活動、企業贊助等多種形式。例如，自2003年法國頒布《阿亞貢法》以來，法國公共文化治理資源吸納在秉承“公益性”和“鼓勵私人贊助積極性”原則前提下得到了顯著改善。2012年法國文化贊助預算為4.94億歐元，占公益事業贊助總預算的26%，較2010年3.8 億歐元有了大幅提升[27]。文化贊助經費增長有利于彌補因政府投入不足而導致的公共文化服務“欠費”，促進公共文化治理中的政社良序互動。

2.2 公共文化中介式治理

公共文化中介式治理是指政府與市場組織、社會組織等社會力量及具體的公共文化實踐不產生直接關聯，而是賦權中介機構并由其承擔政策實施、資源分配、關系協調、服務評價等實踐。這類中介機構既不是政府組織，又帶有明顯的準政府性質，是代表政府管理公共文化事務、進行公共資源配置、引導并規制社會力量的專門組織；既避免了政府對公共文化事務及相關行動者的直接干預，又建構了以“臂距”原則為核心的政社關系，塑造了良好的治理格局。“臂距”即“一臂之距”，指代政府對公共文化領域的間接管理方式，即政府將資金分配、管理評估等權力過渡給專門的準政府中介機構，由中介機構負責各類文藝組織的資金撥付、產出評估等事項。英國、加拿大、澳大利亞、芬蘭、丹麥、比利時、荷蘭等國基本上都采用了這種治理模式。英國最早在公共文化領域應用“臂距原則”，公共文化中介式治理運作較為完善，可成為比較分析的對象。

從運行邏輯看，英國公共文化中介式治理貫穿政府適應性放權邏輯。英國具有濃厚的自由主義傳統，其公共文化也長期處于自發生長狀態。直到二戰前，英國公共文化治理還主要由英國皇家合唱協會、音樂協會聯合會、民間歌舞協會、出版商協會等行業協會負責，英國政府基本放任不管。二戰時，為了配合戰時動員，英國政府成立半官方文化管理機構，主動推動公共文化發展。1946年6月，英國議會將音樂藝術促進委員會改組為具有準政府性質的大不列顛藝術理事會，負責文化財政資金分配與使用監督評估。該理事會作為英國政府的“代理人”，在政府與文化社會組織、文化企業之間開辟了“一臂之距”，開啟了公共文化治理的新探索。實際上，這也是英國政府為適應文化發展要求，外放文化資助、評估、監管等權力的正式開端。此后，基于“一臂之距”原則，英國政府與社會在各類中介機構連接下，經過互動調適逐步形成了公共文化中介式治理模式。這種治理模式促成了文化資助、評估、監管等權力由政府向中介機構的轉移，既發揮了現代政府文化職能，也賦予中介機構與社會力量更大的活動空間，有力促進了文藝繁榮與文化發展。

從分權與合作看，英國公共文化中介式治理是對公共文化治理權責的再配置。政府文化部門、準政府中介機構、社會力量三者之間并無直接隸屬關系，而是以一種委托-代理關系，圍繞公共文化領域中的資源配置、過程管理等事項共同參與治理實踐。其中，文化、媒體與體育部是英國中央文化行政機構，承擔政策制定與財政撥款等基本職能。與文化、媒體與體育部相對接的是英格蘭藝術理事會、大英圖書館、大英博物館、國家美術館等45個執行性、咨詢性、仲裁性準政府中介機構。這些中介機構接受財政撥款，負責文化組織的資源支持、規范引導、考核評估等工作，并向政府提供文化政策咨詢與政策草案等。而具體從事公共文化生產的組織、團體或個人可以從中介機構那里獲得發展資源，并接受相應的管理與評估。英國圍繞“臂距”原則實施的中介式治理實踐實現了政府、中介機構、社會力量在公共文化生產與提供中的權責、資源有效分配與合作，提高了資源配置效率與文化治理水平。

2.3 公共文化分散式治理

分散式治理是指政府與社會在很大程度上相互分離且在公共文化不同領域各自發揮作用的一種多中心分散型的治理狀態及實踐。其中，政府、社會組織、市場組織與公民團體及個人等都是公共文化治理的行動者。各類行動者之間既沒有政府嵌入形成的主輔之分，也沒有借助中介機構形成的政社間接關聯。美國是采用公共文化分散式治理的代表國家。與其他治理模式下的政府公共文化職能相比，美國政府扮演了“守夜人”角色，賦予了社會力量進入公共文化領域的廣泛權限和自由。

從應用邏輯看，公共文化分散式治理體現的是政府最大化放任邏輯。美國人對待文化的原初理念是應將文化從“教會和政府當局的監控中解放出來，同時應該把它留給個人和私人領域”[28]。因此，美國始終“堅持一種‘無為而治’的文化政策”[29]，推崇文化自治，排斥政府干預，倡導文化領域的小政府與文化自由發展。公共文化事務多由文化社會組織、行業協會、市場組織等政府之外的社會力量負責。然而，公共文化產品與服務又帶有公共產品或準公共產品的性質，難以避免市場失靈的困擾。因此，政府對公共文化領域不是完全放任不管，而是作為最后的屏障，履行基本文化立制、必要的財政支持等核心文化職能。在這種公共文化治理模式下，來自于政府與社會的各類行動者既能相對獨立自主地發揮各自的治理優勢，又能在公共文化場域中產生治理的最大合力，有利于促進公共文化多元化發展。

從分權與合作看，美國既是“在文化資助方面‘分權’最為徹底的國家”[30]，也是公共文化治理實踐中分權與合作范圍最廣、程度最深的國家。在治理權責分配層面，一方面美國聯邦政府除保留文化立法權外，不設專門行使文化職能的內閣部，而是由作為獨立機構的國家藝術基金會、國家人文基金會、國家博物館圖書館學會及其相應的咨詢機構負責文化資助、政策咨詢、組織協調等事務。這些機構在州層面也設有分支機構，治理格局基本類似。另一方面，大量的文化社會組織、企業、團體及個人共同撐起了美國公共文化生產與供給體系。美國大部分公共文化服務供給需要依靠數以千萬計的非營利文化藝術機構的支持，沒有非營利文化組織也就沒有美國公共文化體制[31]。在治理資源獲取方面，美國公共文化發展所需資金主要來自于由政府財政支持、基金會投資、文化機構自營自籌、社會捐贈組成的共籌體系。其中，政府主要通過國家藝術基金會、州與地方藝術機構等獨立機構或中介機構實現財政資金投入與調配。美國藝術基金配額補助金制度規定，國家藝術基金會每向文化組織撥款1美元的“種子基金”，該組織需從其他渠道爭取7～8倍的配套資金；但實際上國家藝術基金會的1美元投入卻能得到來自合同、服務和工作機會方面的20倍的回報[32]。憑借這一運作機制，聯邦政府作為“捐贈人”投入的資金經過運作可以產生顯著的“乘數效應”，能夠充分調動、吸取社會資金，為公共文化治理提供資源保障。

3 啟示：合作善治

上述3類公共文化治理模式既適應了本國實踐，又各有優劣。嵌入式治理在保持政府主導性前提下引入其他主體，可以調動多主體積極性；但實際上，嵌入式治理側重在央地政府之間進行權責調整與配置，非政府主體參與的范圍、深度仍然有限。中介式治理在政府與社會之間加入準政府中介機構，代行政府某些職責，既能避免政府過多干預，又可以充分發揮各類文化組織的積極性與創造性；但這類治理模式實際形成了多重委托-代理關系，加重了主體關系及治理實踐的復雜性。而準政府中介機構在組織理性誘導下難免偏離中立位置，甚至在多主體互動中過度謀求自身利益，這是中介式治理必然面對的風險。分散式治理試圖以最少的政府干預換取最大的社會活力，有利于充分激發文化組織的積極性；但分散的多主體又加劇了治理的難度與風險，并且在公共文化治理日趨復雜的背景下，這種治理模式必須以完善的市場經濟及法制體系、特定的社會傳統與文化氛圍為前提，無疑為其他國家學習借鑒該類模式設置了較高門檻。因此，通過探究發達國家公共文化治理的異同點與優劣，可以從中提取對我國公共文化治理有益的成分。從比較研究與實踐發展趨勢看，合作善治應成為我國公共文化治理的基本指向。其中，合作是途徑，善治是目標狀態，即經由多元主體合作、多樣工具運用提高公共文化服務質量，滿足人們日益增長的美好文化生活需要，實現社會文化生態的良好有序運轉。對此，應從政府與社會兩方面入手改善公共文化治理。

3.1 以確權定責優化政府職能

受計劃經濟時期政府辦文化與管制型文化體制的路徑依賴影響，我國政府對文化的干預與管控要重于發達國家。因此，推進公共文化治理現代化，必須準確定位新時代政府公共文化職能的權責構成與轉變方向。

首先，明確公共文化合作治理中的政府職能。在公共文化治理場域中，政府應積極適應多元參與、共建共享的政社互動要求，并通過文化職能調整與機構改革，轉變為公共文化治理的引導者、規制者、協調者、保障者，為公共文化合作治理提供充分的政策引導與規范、資源協調與保障等。其次，以縱向異構、橫向協同為主線明晰政府公共文化服務職責配置。在縱向上，中央政府應承擔公共文化政策宏觀規劃，制定基本公共文化服務標準、統籌財政資源等職責；省級政府應承上啟下，統籌推進區域基本公共文化服務均等化與標準化；市縣政府要因地、因時出臺具體的公共文化政策項目，搞活公共文化服務體系；鄉鎮政府處于前沿一線，既要負責各項政策的最終落實，也要根據需求提供小微型公共文化服務項目，切實改善居民公共文化生活。在橫向上，不同政府部門在履行公共文化服務職責時應確保協調統一。對此，可完善跨部門協調機制，以委員會、協調組等形式加強公共文化治理中的部門溝通，避免因重復建設與項目重疊帶來的資源浪費與責任推諉扯皮等問題。最后，承接職能定位，以政府治理創新確保職能履行。在明確政府職能定位與職責配置后，需要通過具體的政府治理創新為社會力量參與公共文化治理提供條件。在準入環節，簡化文化組織注冊、登記與管理手續，降低公共文化領域準入門檻；取消不必要的文化行政審批事項，為文化組織開展各類文化活動創造良好平臺。在運行環節，促進公共文化行政集約化、便捷化、智能化，強化公共文化服務領域的政府規制與服務，既保證公共文化治理的有序有效，又要避免政府越位、缺位等問題。

3.2 以賦權增能強化社會參與

在明確職能及府際權責配置后，政府應退出部分公共文化領域，給予文化事業單位、社會組織及市場組織充分的活動空間，并通過賦權增能強化社會力量的治理能力。對于文化事業單位而言，應在繼續深化文化事業單位分類改革基礎上，探索完善文化事業單位法人治理結構。建立文化事業單位法人治理結構是推動國家文化治理體系和治理能力現代化的要求[33]。具體來看，適合市場化運行的文藝院團可轉制為文化企業并積極參與市場競爭與公共文化實踐；而公益性較強的公共圖書館、文化館、博物館等機構，應健全法人治理結構，積極吸納文化工作者、文化行業與公眾代表等各界人士參與公共文化機構管理，提升機構運作效率與服務創新能力，為改善公共文化治理奠定組織基礎。文化社會組織與文化市場組織是構成社會力量的關鍵所在，理應在公共文化治理以及設施建設、活動組織、項目供給等具體實踐中發揮不可替代的作用。但我國文化社會組織的治理參與能力較弱，與公共文化合作治理的要求不相適應；而文化市場組織，特別是各類民營文藝演出團體又缺乏足夠的市場競爭力，生存與發展空間有限。因此，這兩類組織應發揮各自的效率與專業優勢，充分利用政策機遇，積極參與公共文化服務政府購買、合同外包、社會化供給等實踐。例如，文化領域的PPP作為“政府和社會資本共同提供公共文化服務的一種供給方式”[34]，可以成為吸納社會資源、開展多元合作的有效形式。另外，在參與公共文化治理過程中，文化社會組織與文化市場組織應致力于實現追求組織利益與擴大公共利益、發揮本組織優勢與防止被官僚組織同化的平衡統一。