政府購買公共體育服務的行政法治化研究

巴玉峰，閆建華

(1. 河南農業(yè)大學 體育學院，河南鄭州 450002；2.河南大學 體育學院，河南開封 475001)

法治化是我國政府購買公共體育服務的必然要求和發(fā)展趨勢，完善政府購買公共體育服務的各種措施需要在法治的框架下進行。公共體育服務的供給模式逐漸由政府一元化供給向政府、社會組織及個人多元化供給轉變，政府購買是公共體育服務供給領域一項重要的制度創(chuàng)新。推進公共體育服務均等化是推進全民健身工作，提高全民族健康水平的重要途徑，但當前我國公共體育服務發(fā)展與公眾的需求仍有一定差距。

1. 政府購買公共體育服務的法理學基礎

現(xiàn)代行政法學理論認為，行政權力的存在是為公民權利服務的，政府購買公共體育服務體現(xiàn)了政府職能由管制行政向服務行政的轉變。當今社會，公共領域與私人領域，公法與私法已不再有明顯的界限。為公民提供公共體育服務是政府的行政職責，政府在履行這一職責的過程中可以采用直接提供公共體育服務的方式，也可以選擇向社會組織、企業(yè)法人以及個人購買的方式間接提供。政府購買公共體育服務能夠提高決策的質量和執(zhí)行的效率，政府確定購買公共體育服務的范圍、類型等，由私人組織具體執(zhí)行，政府負責監(jiān)督，并對執(zhí)行的結果評估反饋。一方面，政府把主要精力放在決策和監(jiān)督上；另一方面，負責執(zhí)行的社會組織或個人根據(jù)自己的實際情況只專注于執(zhí)行，從而能夠提高公共體育服務決策的質量和執(zhí)行的效率。

2. 政府購買公共體育服務行政法治化的必要性

社會主義法治在保障人民的權益、維護社會公平正義的價值觀方面，與公共體育服務的理念不謀而合。因此，我國政府購買公共體育服務法治化是發(fā)展的必然趨勢。

2.1 法治能夠為政府購買公共體育服務設置邊界

一個穩(wěn)定、和諧、團結的社會秩序是公共體育服務健康發(fā)展的前提條件，因此，政府購買公共體育服務需要法治為其設置邊界。首先，法治能夠為政府購買公共體育服務設置權利義務的邊界，以規(guī)范主體的行為，使其參與政府購買公共體育服務的行為在法律限制的范圍內進行。其次，法治能夠為政府購買公共體育服務在程序上設置邊界。各主體參與政府購買公共體育服務活動時，必須按照法定的程序進行。

2.2 法治對政府購買公共體育服務具有價值指引作用

法治所要實現(xiàn)的價值包括平等、秩序、正義等與公共體育服務所要實現(xiàn)的目標價值在本質上是一致的。政府購買公共體育服務要實現(xiàn)其公平正義、均等化等目標價值，保障公民的基本體育權利，就需要在法治的指引下展開。

2.3 法治能夠為政府購買公共體育服務保駕護航

法律具有權威性、規(guī)范性、連續(xù)性、穩(wěn)定性等特征，以國家強制力為后盾。法律的權利義務內容以及程序方面的規(guī)定，對政府購買公共體育服務參與主體具有約束力，同時為政府購買公共體育服務提供良好的法治環(huán)境。法治公平正義、以人為本、控制權利等理念，為政府購買公共體育服務事業(yè)的發(fā)展提供理念上的指導。在法治的框架下，政府購買公共體育服務需要法治從理念、程序及外部環(huán)境等方面為其保駕護航。

3. 政府購買公共體育服務實踐中存在的具體法律問題

3.1 立法層面存在的問題

一直以來，我國在立法上就存在著“重視管理立法，忽視服務立法”等有偏差的立法理念，再加上公共體育服務的立法起步較晚，重視程度不夠，不論在量還是質的方面都存在一些問題。首先，公共體育服務法律法規(guī)層級整體偏低。就目前而言，我國公共體育服務立法的現(xiàn)實情況是，法律、行政法規(guī)較少，地方性法規(guī)和規(guī)章較多，立法層次較低。即便是中央位階的立法，有關公共體育服務方面的規(guī)定，也大多是政策性指導性的文件，以“意見”、“通知”、 “試行”、“暫行”等形式出現(xiàn)，它所帶來的結果是公共體育服務法律制度在權威性以及穩(wěn)定性方面大打折扣。其次，公共體育服務政策法規(guī)缺乏可操作性。我國在有關公共體育服務方面的政策法規(guī)，從中央到地方已頒布的具有約束力的規(guī)定中，如《“十二五”公共體育設施建設規(guī)劃》、《江蘇省本級向社會組織購買公共體育服務暫行辦法》等，大都是口號性或者是號召性的語言，較為原則和宏觀，缺乏可操作性。

3.2 執(zhí)法層面存在的問題

政府是公共體育服務法律制度的主要實施者，有效提供公共體育服務是政府的主要職責之一，政府應當依法履行公共體育服務的職責，在法定的程序和范圍內行使權力。然而，我國政府在購買公共體育服務的執(zhí)法實踐中還存在著許多的問題。主要表現(xiàn)在公共體育服務的某些領域不作為，怠于履行職責，有些地方政府以轉型為借口，將原本由政府管理的公共體育事業(yè)完全推向市場，把自己變成“收費政府”，只負責收錢。對社會上出現(xiàn)的一些違法行為聽之任之，放任不管， 甚至以管理為名，亂用職權，設置障礙，造成非常不好的影響。政府購買公共體育服務的執(zhí)法實踐中，還存在著對政府執(zhí)法監(jiān)督不力的問題，公眾對政府執(zhí)法行為的監(jiān)督還存在著一定的阻力。

3.3 政府購買公共體育服務參與者守法存在的問題

政府購買公共體育服務的守法主體不僅包括公民還包括政府。公民的守法意識不強一方面表現(xiàn)在體育權利義務意識淡薄，不懂得如何運用法律的武器來捍衛(wèi)自己的合法權益；另一方面還表現(xiàn)在公民的守法自覺性和法治思維有待提高。例如，在公共體育設施使用方面，部分公民認為是公益性質的，不收費，就會出現(xiàn)獨占，隨意毀壞等違法行為。政府的守法意識不強，主要表現(xiàn)在解決公共體育服務領域內出現(xiàn)的部分矛盾糾紛時，有些地方政府會采用一些如人為干預等手段，而不是通過合法程序來解決。

3.4 政府購買公共體育服務的邊界及范圍

西方很多國家對政府購買公共體育服務的范圍通過立法或判例的形式進行界定，例如美國法律規(guī)定，除“政府固有職能”外，都可以向社會組織或個人購買公共體育服務。目前，我國采取立法目錄管理的辦法來確立政府購買公共體育服務的范圍，如《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》就規(guī)定了政府向社會購買服務的指導性目錄。從實踐來看，我國政府購買公共體育服務的范圍還是比較廣泛的。但也并不是所有的公共體育服務政府都能夠通過購買的方式予以提供。因為在某些領域過度推行公共體育服務市場化，很容易導致公共體育服務質量下降，比如：大型體育賽事的消防方面的服務等。在政府購買公共體育服務的具體實踐中，還要注意區(qū)分政府一般采購行為與政府購買公共服務行為的差別。前者的受益主體是行政機關本身，后者服務的直接對象是不特定的廣大公眾，兩者最大的區(qū)別就在于法律關系中誰是主要的受益人。

5. 政府購買公共體育服務行政法治化構建

完備的法律制度體系是政府購買公共體育服務法治化的前提和基礎。因此，應盡快完善政府購買公共體育服務具體法律制度，規(guī)范政府購買公共體育服務中的立法、執(zhí)法及守法等問題，從而推動我國政府購買公共體育服務法治化建設。

5.1 加快構建我國的公共體育服務法律體系

5.1.1 完善公共體育服務立法層次

隨著經濟社會的發(fā)展，公民的體育需求不斷擴大，公共體育服務供給模式逐漸由政府一元向政府、市場、社會組織多元化的轉變，會有更多的新問題新情況出現(xiàn)，例如廣場舞擾民、殘疾人健身設施短缺，大中型體育場館的運營效能不高等問題，都需要根據(jù)實際情況出臺具體的政策法規(guī)和實施規(guī)范。因此，公共體育服務的相關權力部門應當主動立法，立法為先，防患于未然，及時地制定相關的政策法規(guī)，避免出現(xiàn)法律真空地帶，切實做到有法可依。目前，我國現(xiàn)行公共體育服務立法存在的另一個突出問題是法律層級偏低，法治約束力不強。我國還沒有制定公共體育服務的專項法律，遠遠落后于基礎教育、失業(yè)就業(yè)、基本醫(yī)療衛(wèi)生等領域。當前，公共體育服務主要停留在依靠法規(guī)和部門性規(guī)章治理的局面，立法層次較低，缺乏剛性約束，一些行政部門在執(zhí)法過程中缺乏敬畏，執(zhí)法力度不夠。因此，提高公共體育服務的立法層次，出臺公共體育服務法律，在整體上對公共體育服務進行規(guī)范還是很有必要的。

5.1.2 增強政府購買公共體育服務立法的可操作性

我國有關政府購買公共體育服務方面的政策法規(guī)缺乏可操作性也是實踐中存在的問題之一。以2017年國家發(fā)展改革委、體育總局聯(lián)合發(fā)布的《“十三五”公共體育普及工程實施方案》為例，多是概括性、原則性的陳述，需進一步解決其操作性弱的問題。進一步明確各級政府、部門所應承擔的具體責任，同時推進體育行政問責制，制定未履行職責義務的責任、懲罰等責任追究機制。對政府購買公共體育服務職責分工法制化，以便使每一個環(huán)節(jié)都能得到落實。

5.2 健全政府購買公共體育服務組織法律制度

要想更好地達到保障公民的基本體育權利，更有效地提供公共體育服務，首先應當對中央與地方政府公共體育服務職責進行明確合理的劃分。西方國家的一些先進經驗值得我們借鑒學習，他們在中央與地方政府公共體育服務事權的劃分上，一般遵循“受益范圍”原則、效率原則和輔助性原則。比如德國在公共體育服務事權與財權的劃分方面，采用誰行使職權誰負責的相匹配原則，地方在承擔大量公共體育服務職責的同時也享有較為獨立的財政自主權。其次，政府在公共體育的服務領域，應當將服務集中轉化在提供基礎設施、制度管理建設等方面上來，對于市場以及社會組織能夠自己提供的公共體育服務，由其自行管理，政府部門僅起到監(jiān)管的職責。

5.3 推動政府購買公共體育服務法律體系有效執(zhí)行

法律在實踐中不能得到具體的執(zhí)行，也只能是一紙空文。因此，政府購買公共體育服務法治化的完善，關鍵還在于法律制度在公共體育服務實踐中的具體實施。首先，政府應充分發(fā)揮其在人、才、物等方面的優(yōu)勢，對于市場無能為力，或是社會組織不愿做、做不好的公共體育服務事業(yè)，政府應當主動承擔起職責，促進公共體育服務事業(yè)的完善。其次，要完善政府購買公共體育服務的執(zhí)法程序。明確劃分各執(zhí)法部門的職責范圍，提升行政部門的執(zhí)法程序意識，建立健全執(zhí)法工作制度和程序，嚴格執(zhí)法責任，明確違反程序的法律責任及處罰方式。最后，加強政府購買公共體育服務執(zhí)法內外部監(jiān)督機制。在內部監(jiān)督機制方面，建立起公開、公平、公正的議評考核制和執(zhí)法過錯或錯案責任追究，權責統(tǒng)一，明確法律責任。在外部監(jiān)督機制方面，形成多元的監(jiān)督主體，加大人大、司法的監(jiān)督力度，鼓勵和支持社會及公眾監(jiān)督，規(guī)范政府的執(zhí)法行為。

5.4 完善政府購買公共體育服務參與者守法狀況

政府購買公共體育服務的守法主體除了包括政府外，還包括社會組織和公民。首先，應培養(yǎng)公民的守法和體育權利本位意識，做好有關公共體育服務方面政策法規(guī)的宣傳活動。更為重要的是，應強化政府的守法義務，政府必須在法定權限內行使權力，同時自覺接受社會各界的監(jiān)督，并就所有違反公共體育服務法律規(guī)范的行為承擔相應的法律責任。政府守法具有十分重要的意義，既維護了公民的合法權益不受侵害，同時也在全社會樹立良好的榜樣，能夠起到引領和示范作用。