認真貫徹落實新時期水利改革發展總基調總思路推動水土保持強監管補短板落地見效

蒲朝勇

(水利部 水土保持司，北京 100053)

2018年，水利部黨組明確了“水利工程補短板、水利行業強監管”的總基調總思路。鄂竟平部長對水土保持工作提出了“把工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板”的水土保持工作總要求。陸桂華副部長多次組織召開專題辦公會議，研究工作思路，明確目標要求，督促落實舉措。各級水土保持部門要認真貫徹落實水利部黨組的決策部署，統一思想、提高認識，切實把水土保持工作重心放到監管上，堅持問題導向、強化責任擔當、狠抓工作落實，推動水土保持強監管、補短板落地見效。

1 水土保持強監管補短板的必要性和重要性

水利部黨組提出的“水利工程補短板、水利行業強監管”總基調總思路，是站在經濟社會發展全局，圍繞我國社會主要矛盾變化，聯系我國治水的歷史、現實和未來發展，堅持問題導向，通過系統深入分析而得出的正確結論，完全符合我國水利事業發展的現實，是新時代水利改革發展的必然要求，對推動水利改革發展具有重要的里程碑意義、重大的現實意義和深遠影響。貫徹落實好新時期水利改革發展總基調總思路，重點是要牢牢把握“從改變自然、征服自然為主轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為為主”這個核心，從道理上真正搞清楚、弄明白新時期水土保持強監管的重要性和必要性。

1.1 水土保持工作的本質就是要調整人的行為、糾正人的錯誤行為

習近平總書記深刻指出“建設生態文明，首先要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺”。水土保持是生態文明建設的重要內容。水土流失的形成與人的行為密切相關，無論是生產建設活動造成的水土流失，還是荒山荒地開發、農業耕作等帶來的水土流失，根子上都是不合理的生產方式造成的。水土保持工作的本質就是要調整人的行為、糾正人的錯誤行為，而調整人的行為、糾正人的錯誤行為只能靠監管，而且是強有力的監管。

1.2 水土保持強監管是解決三大水問題的內在要求

水土流失與水資源短缺、水生態損壞、水環境污染三大水問題密切相關。對此，習近平總書記在“3·14”重要講話中作了深刻闡述，總書記指出“解決水供給問題，要從涵養水源入手，從修復破損的生態入手。不治理水土流失，水庫修了最后也會變成沙庫”“如果破壞了山、砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養分的不毛之地，水土流失、溝壑縱橫”。嚴重的水土流失會導致水源涵養能力不足，影響“盛水的盆”，加劇水資源時空分布不均；會造成生態破壞，加劇生態惡化；水土流失作為載體還會帶來農業農村等面源污染，進入江河湖泊，造成水環境污染。因此，解決三大水問題必須要搞好水土保持，也就是要從強監管著手，靠法制、體制、機制來科學地管理和治理水土流失。

1.3 水土保持強監管是加快推進生態文明建設對水土保持工作的必然要求

黨的十八大以來，中央把水土保持作為生態文明建設的重要內容，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，作出一系列重大決策部署，出臺了一系列重大政策。黨的十九大就生態文明建設從發展理念、目標任務和戰略舉措作出了全面安排部署。習近平生態文明思想，特別強調指出要用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境。這些都對水土保持工作提出了更高的要求。貫徹落實習近平生態文明思想和中央關于生態文明建設的重大決策部署，要求我們用嚴格的制度依法依規加強水土保持監管。

1.4 水土保持強監管是堅持問題導向、破解當前水土保持主要矛盾的必然選擇

通過多年的努力，水土保持有了一套相對完整的法律體系、規劃體系和標準體系。盡管一些地區還存在嚴重水土流失問題，但總體來看，水土流失防治能力不足的矛盾已經得到了基本解決。新時代我國社會主要矛盾已發生變化，與中央的要求和百姓的需求相比，當前人為水土流失防治工作還有明顯差距，一些該管的還沒管，有些雖然管了但還沒管到位，水土保持工作面臨的主要矛盾已經轉化為人民對水生態和生態環境的需求與水土保持監管能力不足之間的矛盾。這就要求我們必須堅持問題導向，及時轉變工作思路，把工作重心切實放到監管上來。

同時，我們也要清醒地認識到，雖然我國水土流失面積和強度都有了大幅度下降，水土保持工作的主要矛盾已經發生轉變，但我國水土流失量大面廣的基本現狀并沒有發生根本性改變，廣大農村居民在相當長時期內仍將依靠土地生存發展，在一些重點區域和地區仍需加快治理速度、提升治理水平，提供更多生態產品滿足群眾需求。

2 新時代水土保持總的思路和目標

2.1 總的思路

新時代水土保持工作要深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記治水重要論述精神，認真貫徹落實水利部黨組決策部署，緊緊圍繞“水利工程補短板、水利行業強監管”的總基調總思路，按照鄂竟平部長提出的“把工作重心切實轉變到監管上來，在監管上強手段，在治理上補短板”的水土保持工作總要求，堅持問題導向和目標導向，狠抓責任落實，以強化人為水土流失監管為核心，以完善政策機制為重點，以嚴格督查問責為抓手，充分依靠先進技術手段，全面履行水土保持職責，著力提升管理能力與水平，真正做到基礎扎實、監管有力、治理有效，為加快推進生態文明建設、保障經濟社會可持續發展提供支撐。

2.2 工作目標

從現在到2020年，建立健全系統完備的政策制度體系、統一有序的督查問責體系、兩手發力的綜合治理體系、科學高效的監測支撐體系；人為水土流失得到有效控制，重點地區水土流失得到有效治理，全國水土流失面積和強度持續下降，水土流失狀況得到總體改善。

在此基礎上，再經過15年努力，到2035年，人為水土流失得到全面控制，重點地區水土流失得到全面治理，水土流失面積和強度大幅下降，全國水土流失狀況根本好轉，水土保持治理體系和治理能力現代化基本實現。

3 主要任務和重點舉措

圍繞新時代水土保持工作總的思路和目標，當前和今后一個時期內，重點要抓好水土保持社會監管、行業監管、治理補短板和基礎支撐等四方面工作。

3.1 抓好水土保持社會監管

水土保持是一項公益性事業，政府有主體責任，相關部門都有職責，企業和個人有法律義務。水土保持法第四條、第六條、第十二條、第十七條、第二十條、第四十條、第四十六條等8項條款明確規定了政府在組織領導、規劃實施、資金保障等方面的責任，第五條明確了政府相關部門的職責，同時還明確規定了企業和個人的水土流失預防和治理義務。

因此，水土保持社會監管的主要任務有三項：一是生產建設活動水土保持監管；二是地方各級政府水土流失防治主體責任落實的監管；三是相關部門水土流失防治責任落實的協調。重點是通過開展專項行動、加大執法力度、建立誠信體系、實施目標考核、完善政策制度等來強化責任落實。

一是實施水土保持目標考核。按照七部委《關于開展全國水土保持規劃實施情況考核評估工作的通知》，啟動實施對省級人民政府的考核評估。推動各省(區、市)建立并開展對市縣人民政府的水土保持目標責任考核。建立考核獎懲與激勵機制，充分發揮好考核的指揮棒作用，通過兩級考核評估，推動地方政府主體責任和相關部門責任的落實。

二是建立人為水土流失嚴格監管制度。出臺水土保持深化“放管服”改革的意見，進一步簡化優化水土保持方案審批和驗收報備程序，全面加強生產建設項目事中事后監管，推動禁墾陡坡地等生產建設活動的監管。建立人為水土流失問題清單，制定生產建設活動水土保持監管與責任追究辦法，出臺水土保持誠信與信用評價制度，分類明確行政處罰、信用懲戒等責任追究方式。建立一套完整的制度體系，為嚴格監管與執法提供制度保障。

三是開展全國水土保持專項執法行動。開展長江經濟帶水土保持專項執法行動，重點查處和曝光一批水土保持違法行為。在此基礎上，建立水土保持監督檢查與水行政綜合執法的長效機制，在全國范圍內開展水土保持專項執法行動，嚴格查處違法行為，形成強監管震懾。

四是利用先進技術手段提高監管效能。加強與自然資源部、中科院等相關部門的數據信息共享，充分運用衛星遙感手段，從2019年起在全國實現生產建設項目監管全覆蓋，逐步實現生產建設活動監管全覆蓋，精準發現并嚴格查處違法行為。推動建立水土保持違法行為舉報微信公眾號或APP，充分發揮群眾舉報和社會監督作用。

3.2 抓好水土保持行業監管

水土保持法明確規定，水行政主管部門負責水土保持工作，是水土保持工作的主管部門，并明確了各級水行政主管部門的行政許可、監督檢查、監測及重點工程管理等十大職責。

水土保持行業監管的主要任務包括：生產建設活動監管中各級水保部門依法履職情況的監管，重點治理工程建設管理情況的監管和資金的監管。核心是建立依法履職逐級督查制度，通過強有力的督查問責，強化從中央到地方層層監管責任落實。

一是制定水土保持權責清單。明確各級水行政主管部門的水土保持權責事項。包括在生產建設項目和活動監管方面的權責清單、重點治理工程監管方面的權責清單，以及履行政府監測職能等方面的權責清單。

二是建立對水行政主管部門依法履職情況的逐級督查體系。發揮好部直屬水土保持單位和流域機構水土保持部門的作用，按照統一、高效、優化的原則，構建水利部、直屬單位、流域機構和省市協同的水土保持行業監督體系，對水行政主管部門依法履職情況開展逐級督查。

三是嚴格落實督查問責制度。制定水土保持重點治理工程督查和責任追究辦法，加大對國家水土保持重點工程、淤地壩安全度汛等“四不兩直”暗訪督查，建立督查責任與違規問責長效機制。通過強有力的督查問責，強化中央到地方各級監管責任的落實。

3.3 抓好水土流失治理補短板

以長江、黃河上中游、東北黑土區為重點，通過政策機制創新，加快推進坡耕地綜合整治、侵蝕溝治理、生態清潔小流域建設和貧困地區小流域綜合治理，充分發揮水土保持在推進生態文明建設、脫貧攻堅和鄉村振興等中央重大戰略中的作用。

一是創新政策機制加快推進水土流失治理。制定出臺全面推進村民自建、以獎代補的指導意見，大力推進以獎代補、村民自建方式實施國家重點治理工程。通過政策機制創新，發揮中央投入的撬動作用，調動社會力量和群眾的積極性。

二是加快推進長江經濟帶坡耕地治理。聯合相關部門制定長江經濟帶坡耕地治理的指導意見，明確地方政府、相關部門和群眾的責任義務，形成合力推進坡耕地治理。

三是積極推進生態清潔小流域建設。按照水利部貫徹落實鄉村振興戰略的總體部署，結合農村人居環境整治三年行動計劃，把生態清潔小流域作為農村水系綜合整治的重要內容，提出進一步加快推進生態清潔小流域建設的工作思路和意見，指導各地大力推進。開展國家生態清潔小流域(水美鄉村)創建活動。

四是科學編制水土保持重點治理工程實施規劃。協調發展改革委、財政部，編制《國家水土保持重點工程(2021—2025年)實施方案》《全國坡耕地水土流失綜合治理工程“十四五”專項建設方案》，為開展水土流失綜合治理提供科學依據。

3.4 抓好監測信息化等基礎支撐

以監測、信息化應用和完善標準體系為重點，為強監管和補短板提供有力支撐。

一是全面提升監測支撐能力。全面開展水土流失動態監測，定量掌握到縣級行政區域和國家關注重點區域的水土流失面積、強度和動態變化。優化監測站點布局，完善水土保持監測網絡。抓好水土保持監測成果管理與應用。建立水土保持監測成果管理制度，將監測成果全面應用到水土保持管理工作中，及時準確發布全國及重點區域水土流失狀況、治理成效和人為水土流失情況，為水土保持目標考核、生態文明制度落實和相關決策提供支撐和依據。

二是大力推進信息化應用。以可靠實用為核心，開發統一的水土保持信息管理平臺，做好數據庫建設與更新維護，提升數據的解讀、分析和評價水平。建立與相關部門數據信息常態共享機制，充分利用衛星遙感、無人機等先進技術手段，提高監管效能和水平。

三是優化完善技術標準體系建設。圍繞新時代對水土保持工作的新要求，按照“確有必要、管用實用”的原則，全面梳理現行水土保持標準體系，力爭形成一套結構合理、規模適度、科學有效的水土保持技術標準體系，為水土保持“監管強手段、治理補短板”提供技術支撐。

4 推動水土保持強監管補短板落地見效

進入新時代，水土保持工作正處于爬坡過坎、搏擊奮進的關鍵期，已經到了不進則退、非進不可的攻堅期。我們要切實貫徹落實水利部黨組各項決策部署，采取有力舉措，確保水土保持強監管補短板落地見效。

一是壓實政府主體責任。搞好水土保持工作，必須依靠各級人民政府的高度重視。要通過兩級水土保持目標責任考核，加快構建由地方政府負責、水利部門組織協調、相關部門發揮職能作用、社會廣泛參與的水土保持工作格局，為水土保持工作提供堅強保障。

二是強化督導檢查。督導檢查特別是暗訪督查，是發現問題、解決問題的重要手段。要堅持明察暗訪相結合，以暗訪為主，及時深入了解各級水利水保部門履職真實情況。對發現的突出問題，采取限期整改、約談、通報、在媒體公開曝光等方式，督促問題整改到位，推動各級水利水保部門把責任抓牢抓實。

三是嚴格查處違法行為。嚴格執法是水土保持強監管的關鍵。對水土保持專項執法行動中發現的問題，要嚴格查處、掛牌督辦，集中查處、曝光一批典型案件，形成震懾，樹立水土保持社會管理的權威，督促生產建設單位依法履行水土流失防治主體責任。

四是注重政策機制創新。政策機制是水土流失治理補短板的根本所在。要結合新形勢新情況，完善水土保持投資政策和建管機制，重點抓好以獎代補、村民自建等制度創新。構建公平公正、競爭有序、監管到位的水土保持市場服務體系，形成聯動共治格局。

五是強化科技支撐。要緊密聚焦管理需求和重大問題，堅持長遠目標與階段任務銜接，堅持戰略研究與基礎研究相結合，堅持科研攻關與成果應用相統一，力爭取得一批有實實在在作用、管用實用的科研成果，為水土保持事業改革發展提供有力支撐。及時跟進運用先進信息技術手段，為水土保持監管服務。

六是切實轉變工作作風。水土保持強監管補短板任務非常艱巨，需要各級水利水保部門牢固樹立“四個意識”，進一步提高政治站位，切實擔負起水土保持在生態文明建設中的政治責任。要堅決克服形式主義、官僚主義，切實轉變工作作風，主動作為、勇于擔當、狠抓落實，全面履行好監管職責，以求真務實的工作作風保障新時期水土保持強監管補短板落地見效。