關(guān)于落實(shí)吉林省水土保持規(guī)劃的幾點(diǎn)思考

李絨萱，仝如強(qiáng)，孫偉杰

(1.吉林省水土保持局，吉林 長春 130022； 2.吉林省水土保持科學(xué)研究院，吉林 長春 130022)

吉林省地處東北黑土區(qū)中部，是國家重要的生態(tài)屏障、商品糧基地和能源、裝備制造基地，是我國水土流失較為嚴(yán)重的省份之一。目前，吉林省共有水土流失面積4.82萬km2，侵蝕溝6.29萬條，嚴(yán)重的水土流失已成為吉林省生態(tài)文明建設(shè)、全面建成小康社會、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。2017年9月22日，吉林省政府以“吉政函〔2017〕103號”批復(fù)了《吉林省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，標(biāo)志著吉林省水土保持工作進(jìn)入了規(guī)劃引領(lǐng)、科學(xué)防治的新階段。《規(guī)劃》科學(xué)制定了全省水土保持預(yù)防、治理和監(jiān)管的總體方略，明確了建成與吉林省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，到2030年全口徑累計(jì)新增治理水土流失面積29 980 km2的總體目標(biāo)任務(wù)，是吉林省依法防治水土流失、破解水土保持發(fā)展瓶頸和今后一個時期水土保持工作的綱領(lǐng)性文件，更是吉林省貫徹落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)的具體行動指南。因此，在當(dāng)前吉林省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢和國家對吉林省水土保持工作的總體要求下，研究如何落實(shí)好《規(guī)劃》，對指導(dǎo)全省9個地市(州)、60個縣(市、區(qū))的水土保持工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 《規(guī)劃》落實(shí)的法律依據(jù)及重要意義

1.1 貫徹落實(shí)《規(guī)劃》是水土保持法賦予的法定職責(zé)

水土保持法明確了水土保持規(guī)劃的法律地位。法律明確規(guī)定“水土保持規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行” “各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對規(guī)劃確定的任務(wù)，安排專項(xiàng)資金，并組織實(shí)施”。水土保持事關(guān)國計(jì)民生，是各級政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。經(jīng)批準(zhǔn)的《規(guī)劃》具有法律效力和權(quán)威性，《規(guī)劃》確定的目標(biāo)任務(wù)，各級政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施予以實(shí)現(xiàn)。《規(guī)劃》劃定的水土流失重點(diǎn)防治區(qū)及確定的對策措施，各級政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)服從和落實(shí)。因此，貫徹落實(shí)《規(guī)劃》是法律賦予各級政府和水行政主管部門的神圣職責(zé)，是依法履行政府職能的基本要求，也是推動水土保持法全面落實(shí)的關(guān)鍵所在。

1.2 貫徹落實(shí)《規(guī)劃》是踐行國家及吉林省生態(tài)文明建設(shè)的具體行動

水土流失是吉林省重大的生態(tài)環(huán)境問題，水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。近年來，黨中央、國務(wù)院和吉林省委、省政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)，作出一系列重大決策部署，對全省水土保持工作提出了新的要求。《規(guī)劃》突出“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，緊密結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，科學(xué)制定了全省水土保持工作的總體目標(biāo)任務(wù)和對策措施，是落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)總體部署的具體行動指南。因此，貫徹落實(shí)《規(guī)劃》就是當(dāng)前各級政府踐行生態(tài)文明建設(shè)的具體行動，保障《規(guī)劃》目標(biāo)任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)就是抓住了保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措。

1.3 貫徹落實(shí)《規(guī)劃》是吉林省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐

水土資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。吉林省是國家重要的生態(tài)屏障、商品糧基地和工業(yè)基地，由于森林采伐、大規(guī)模墾殖等歷史原因，森林后備資源不足、濕地萎縮、黑土地退化，水土流失日益嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展受到制約。《規(guī)劃》以保護(hù)和合理利用水土資源為主線，以主體功能區(qū)規(guī)劃為重要依據(jù)，制定了全省水土流失預(yù)防、治理和水土保持監(jiān)管的總體方略，構(gòu)建了東部長白山水源涵養(yǎng)帶、西部濕地草原生態(tài)維護(hù)帶預(yù)防戰(zhàn)略空間格局和中東部山地丘陵綜合治理區(qū)、中部漫川漫崗綜合治理區(qū)治理戰(zhàn)略空間格局，明確提出要加強(qiáng)森林、濕地、草原生態(tài)屏障建設(shè)，加強(qiáng)黑土區(qū)坡耕地、侵蝕溝綜合整治，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和人居生活環(huán)境，促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。因此，貫徹落實(shí)《規(guī)劃》，做好水土流失預(yù)防和治理工作，是保障吉林省糧食、生態(tài)、防洪及飲水安全，推動吉林省全面建成小康社會及經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。

1.4 貫徹落實(shí)《規(guī)劃》是提升水土流失防治水平的實(shí)現(xiàn)途徑

目前，吉林省水土保持工作仍然面臨著進(jìn)程偏緩、標(biāo)準(zhǔn)偏低、監(jiān)管滯后等問題。《規(guī)劃》更加注重發(fā)揮生態(tài)修復(fù)能力，加快防治進(jìn)程；更加注重防治的針對性、精準(zhǔn)性和科學(xué)性，明確了不同區(qū)域的水土保持主導(dǎo)功能和防治方向；更加注重防治體系的完整和治理能力的提升，對強(qiáng)化監(jiān)測、科技和信息化建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法、宣傳教育和制度創(chuàng)新均作了具體安排。因此，貫徹落實(shí)《規(guī)劃》是突破瓶頸制約、推動水土保持現(xiàn)代化發(fā)展的重要手段，也是推動吉林省水土流失防治向更高層次、更高水平邁進(jìn)的途徑。

2 《規(guī)劃》落實(shí)過程中存在的問題

2.1 市、縣級水土保持規(guī)劃編制進(jìn)度滯后

2015年12月全國規(guī)劃通過國務(wù)院批復(fù)后，吉林省水土保持規(guī)劃正式進(jìn)入編制進(jìn)程，2016年完成了規(guī)劃編制、征求意見等工作，2017年1月通過了技術(shù)審查，最終于2017年9月取得省政府批復(fù)，前后歷經(jīng)2年左右時間。省級規(guī)劃批復(fù)后，省水利廳立即要求各市(州)、縣(市、區(qū))開展本級水土保持規(guī)劃編制工作。但是，由于規(guī)劃編制涉及面廣、技術(shù)要求高、經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位等原因，全省市(州)、縣(市、區(qū))級規(guī)劃編制工作進(jìn)度總體相對滯后。

2.2 政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制有待健全，部門間協(xié)作能力亟待加強(qiáng)

《規(guī)劃》批復(fù)后，吉林省水土保持局對各縣(市、區(qū))關(guān)于《規(guī)劃》落實(shí)和成果應(yīng)用的工作十分重視，組織了多次全省水利系統(tǒng)水土保持培訓(xùn)，要求各地每年如期上報(bào)《規(guī)劃》落實(shí)工作進(jìn)展情況和新增水土流失治理面積情況。根據(jù)各地《規(guī)劃》落實(shí)工作進(jìn)展情況和年度上報(bào)材料，發(fā)現(xiàn)有下列幾個問題亟待解決：①吉林省土地面積廣，地形地貌多樣，東、中、西部的水土流失類型、成因和對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響程度相差較大，各地政府對《規(guī)劃》的掌握和重視程度不一；②全省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核制度尚未出臺，各地政府水土保持領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制尚未有效建立，政府組織領(lǐng)導(dǎo)的作用尚未有效發(fā)揮；③部門責(zé)任分工不明確，溝通和協(xié)作能力不足，上報(bào)的年度水土流失治理完成情況存在數(shù)據(jù)重疊、遺漏的情況。

2.3 監(jiān)測及信息化工作基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)人才缺乏

近些年，吉林省按照國家水土保持動態(tài)監(jiān)測和信息化工作的總體要求，提高了各地對水土保持動態(tài)監(jiān)測和信息化工作的理解和認(rèn)識，并通過組織培訓(xùn)提高了工作人員的信息化技術(shù)水平。但是，由于全省各地動態(tài)監(jiān)測和信息化工作均處于起步階段，基礎(chǔ)十分薄弱，技術(shù)和人才較為缺乏，現(xiàn)階段多數(shù)縣(市、區(qū))仍無法完全達(dá)到國家對監(jiān)測及信息化工作的新要求，需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測和信息化建設(shè)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和人才培養(yǎng)工作。

2.4 人為水土流失尚未得到有效控制，社會公眾水土保持意識有待加強(qiáng)

近年來，吉林省通過加強(qiáng)監(jiān)督管理、加大宣傳教育、加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)等工作，使全社會對水土保持的認(rèn)識有了明顯的提高，但總體來看，全社會的水土保持意識仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在四個方面：①社會公眾對水土流失、水土保持的認(rèn)知程度仍然不高，人們對水土保持的認(rèn)識仍然停留在“植樹種草”的初級階段，另外對政府水土保持機(jī)構(gòu)職能劃分也存在認(rèn)識盲區(qū)，社會公眾水土保持法制意識薄弱，無法有效行使對水土流失違法事件的監(jiān)督舉報(bào)權(quán)利；②對國家重點(diǎn)水土保持工程的認(rèn)識不到位，農(nóng)民阻礙工程施工、管護(hù)不力的情況仍然存在；③生產(chǎn)建設(shè)活動中急功近利、破壞水土資源的情況仍有發(fā)生，一些地方仍然存在順坡耕種、毀林種植的現(xiàn)象，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在工程建設(shè)過程中對臨時措施的重視程度仍然不足，對水土流失防治責(zé)任和義務(wù)不能做到全面落實(shí)；④民間資本參與水土保持的程度較低。

3 《規(guī)劃》落實(shí)的措施和對策

3.1 加快推進(jìn)市、縣級水土保持規(guī)劃編制工作

為推進(jìn)吉林省9個地市(州)、60個縣(市、區(qū))的水土保持規(guī)劃編制工作，全面貫徹落實(shí)國家及省級規(guī)劃，吉林省水利廳相繼發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)市(州)、縣(市、區(qū))級水土保持規(guī)劃編制工作指導(dǎo)性意見的通知》(吉水保函〔2017〕9號)、《關(guān)于宣傳貫徹落實(shí)吉林省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)的通知》(吉水保〔2017〕793號)等文件，制定了縣(市、區(qū))級規(guī)劃編制提綱，明確了縣(市、區(qū))級規(guī)劃編制的總體要求和時間表，要求各地要從全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的高度，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，以《規(guī)劃》為指導(dǎo)，突出地方特點(diǎn)，做到本級與上級規(guī)劃總體目標(biāo)任務(wù)相銜接，盡快組織編制，爭取本級政府早日批復(fù)實(shí)施；同時，將“水土保持規(guī)劃編制完成情況”作為重要指標(biāo)列入了《吉林省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法(試行)》。當(dāng)前吉林省市(州)、縣(市、區(qū))級水土保持規(guī)劃編制、審查等工作已全面展開，全省水土保持規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)度明顯加快。

3.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成各部門齊抓共促的良好局面

水土流失防治是一項(xiàng)綜合性、復(fù)雜性的工作，水土保持工作的艱巨性、長期性、廣惠性和公益性決定了水土保持任務(wù)的落實(shí)不能完全依靠和運(yùn)用市場機(jī)制進(jìn)行，也不能單一依靠某一部門去完成，而是必須依靠各級人民政府的高度重視，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控，發(fā)改、財(cái)政、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等各有關(guān)部門要密切協(xié)調(diào)配合，并充分調(diào)動民間資本和廣大群眾的積極性，這樣才能真正取得成效。為此，吉林省水利廳在組織編寫《吉林省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法(試行)》的過程中，經(jīng)慎重研究考量、多方征求意見，將“建立政府水土保持聯(lián)席會議機(jī)制、部門上報(bào)年度水土保持工作、本級財(cái)政資金安排”等多項(xiàng)政府職責(zé)內(nèi)容作為重要指標(biāo)寫入了考核辦法；同時，在縣(市、區(qū))級規(guī)劃的審查過程中，明確要求將“部門分工、任務(wù)分解”的內(nèi)容作為專項(xiàng)章節(jié)寫入縣(市、區(qū))級規(guī)劃。從上至下進(jìn)一步加強(qiáng)各級政府和相關(guān)部門的重視程度，從制度層面對各地落實(shí)《規(guī)劃》形成有效促進(jìn)和約束，強(qiáng)化政府職責(zé)，形成部門協(xié)作、齊抓共促的良好工作局面。

3.3 明確責(zé)任分工，細(xì)化落實(shí)《規(guī)劃》重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)

《規(guī)劃》明確提出，到2020年，基本建成全省水土流失綜合防治體系，新增水土流失治理面積9 680 km2；到2030年，建成全省水土流失綜合防治體系，新增水土流失治理面積29 980 km2。各級人民政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大資金支持力度，建立考核機(jī)制，明確發(fā)改、財(cái)政、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的責(zé)任分工，確保水土保持工作穩(wěn)步推進(jìn)，各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)有效落實(shí)。各級水行政主管部門要堅(jiān)持突出重點(diǎn)、項(xiàng)目驅(qū)動，抓緊開展《規(guī)劃》明確的重要江河源頭區(qū)、重要水源地和松嫩濕地草原等3個重點(diǎn)預(yù)防項(xiàng)目，以及重點(diǎn)區(qū)域、坡耕地、侵蝕溝和示范區(qū)建設(shè)等4個重點(diǎn)治理項(xiàng)目的前期工作，做好水土保持重點(diǎn)項(xiàng)目儲備及論證，及時編制項(xiàng)目實(shí)施方案，爭取規(guī)劃確定的重點(diǎn)防治項(xiàng)目盡早立項(xiàng)實(shí)施，同時要進(jìn)一步健全項(xiàng)目管理機(jī)制，加強(qiáng)跟蹤檢查，確保工程建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量和效益。

3.4 完善投入機(jī)制，加強(qiáng)《規(guī)劃》實(shí)施情況督促檢查

各地要逐步建立并完善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的水土保持投入機(jī)制，根據(jù)《規(guī)劃》確定的任務(wù)和本地區(qū)水土保持工作實(shí)際，合理安排水土保持工作經(jīng)費(fèi)，并將其納入年度計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，確保水土保持工作需要和規(guī)劃任務(wù)完成。要加大資金投入力度，及時足額落實(shí)地方配套資金，嚴(yán)格項(xiàng)目資金管理使用制度，確保工程資金及時落到實(shí)處，保證工程建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和效益。要積極拓寬資金渠道，按照《吉林省水土保持條例》和吉林省水土保持補(bǔ)償費(fèi)的有關(guān)規(guī)定及要求，做好水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理，加快建立多元化、多渠道的投入保障機(jī)制。要在保障公共財(cái)政對水土保持投入水平的同時，廣泛吸納民間資本投入水土保持，充分調(diào)動社會力量參與水土流失防治的積極性。

各地要建立健全《規(guī)劃》實(shí)施的跟蹤檢查機(jī)制和定期評估機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、解決問題，確保《規(guī)劃》部署的各項(xiàng)工作落到實(shí)處、確定的目標(biāo)要求如期實(shí)現(xiàn)。各市(州)、縣(市、區(qū))水行政主管部門應(yīng)將落實(shí)《規(guī)劃》的工作進(jìn)展情況按照上級要求如期報(bào)送省水利廳。省水利廳應(yīng)定期對各地進(jìn)行督促檢查和考核評估，考核評估結(jié)果按年度向省政府報(bào)告。

3.5 加強(qiáng)制度建設(shè)，切實(shí)抓好水土保持監(jiān)督管理

《規(guī)劃》提出了當(dāng)前和今后一個時期水土保持配套法規(guī)和制度建設(shè)的主要內(nèi)容。各地要認(rèn)真落實(shí)《規(guī)劃》要求，加強(qiáng)水土保持配套制度建設(shè)，加快構(gòu)建上下銜接、結(jié)構(gòu)合理、切合實(shí)際的水土保持法規(guī)制度體系。要扎實(shí)做好全省水土保持“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督管理工作，進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)，嚴(yán)格履行法定監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化水土保持事中事后監(jiān)管，大力提升依法行政能力和水平，依法嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，有效控制人為水土流失。嚴(yán)格落實(shí)地方各級政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。加快推進(jìn)水土保持方案審批規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，不斷優(yōu)化審批流程，提高審批效率，嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)，確保審批質(zhì)量。

3.6 夯實(shí)工作基礎(chǔ)，全面支撐水土保持工作健康發(fā)展

《規(guī)劃》對水土保持監(jiān)測、科技、信息化和宣傳教育等基礎(chǔ)性工作作了明確安排。各地要按照《吉林省水土流失動態(tài)監(jiān)測規(guī)劃(2018—2022年)》的要求，大力推進(jìn)區(qū)域水土流失動態(tài)監(jiān)測工作，健全水土流失監(jiān)測評估體系，掌握水土流失及其防治動態(tài)變化情況，綜合評價水土流失防治效果，定期發(fā)布公報(bào)。要切實(shí)強(qiáng)化水土保持信息化建設(shè)，依托吉林省水土保持信息綜合管理平臺，統(tǒng)籌科研、技術(shù)、設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)力量，依托先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)及通信資源，充分利用高分辨率衛(wèi)星影像和多區(qū)域、多門類、多層次的監(jiān)測手段，逐步實(shí)現(xiàn)國家水土保持重點(diǎn)工程“圖斑精細(xì)化”管理、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)控和監(jiān)管全覆蓋，為依法落實(shí)水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度、防范人為水土流失提供技術(shù)支撐。要加快建立監(jiān)測評價與開發(fā)管控、監(jiān)督執(zhí)法、考核問責(zé)的聯(lián)動機(jī)制，充分發(fā)揮監(jiān)測在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會公眾服務(wù)中的作用。要進(jìn)一步提升水土保持科技工作的貢獻(xiàn)率，加強(qiáng)水土保持關(guān)鍵技術(shù)研究，推廣先進(jìn)、科學(xué)、實(shí)用的水土保持新技術(shù)，不斷提高防治效果。要加強(qiáng)水土保持科技示范園建設(shè)，增強(qiáng)技術(shù)示范、成果推廣和科普宣教的綜合效應(yīng)。要加強(qiáng)水土保持專業(yè)人才培養(yǎng)，不斷提升水土保持從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，為水土保持工作提供有力的人才支撐。要強(qiáng)化水土保持宣傳，把水土保持教育納入國民教育體系，建設(shè)并完善宣傳教育平臺，發(fā)揮新聞媒體作用，大力營造良好的水土保持生態(tài)建設(shè)氛圍，進(jìn)一步增強(qiáng)全民水土保持意識。