織牢社會救助安全網

羅燕

2017年以來，民政部指導全國在縣一級建立困難群眾基本生活保障協調機制，著力推動形成救助合力。

“幸福的人都是相似的，不幸的人各有各的不幸。”面臨不幸時，最需要的是有人伸出援助之手。多年來，社會救助承擔著這一功能。

2014年，《社會救助暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）頒布實施，我國社會救助事業進入一個新的發展階段。黨的十九大報告提出要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。這為我國未來社會救助體系建設指明了方向。

救助制度不斷完善

民政部社會救助司副司長蔣瑋將《暫行辦法》形容為屋頂。

在《暫行辦法》頒布實施之前，各項救助制度都是單獨建立，由不同的管理部門負責實施，如同一個房屋，四梁八柱已經搭建起來了，如果沒有屋頂，就不能稱其為一個房屋，而《暫行辦法》就是這個屋頂，構建了涵蓋基本生活、醫療、教育、住房、就業等方面的“8+1”制度體系。

更重要的是，近5年來，民政部門圍繞貫徹落實《暫行辦法》，不斷地完善制度、創新機制，推動這些惠及困難群眾的政策落地見效。《暫行辦法》頒布之后，幾項重大制度相繼出臺。

2014年，國務院出臺《關于全面建立臨時救助制度的通知》。“在我們國家，所有人、所有家庭在遭遇困難時，都應該有一個制度去覆蓋。面對流動人口數量日益增長的情況，社會救助戶籍地申請的規定已經嚴重影響了他們受助需求的滿足，這就是建立臨時救助制度的初衷。”蔣瑋說。通過臨時救助制度補短板、填空白，發揮兜底作用，使社會救助體系這張安全網更加密實、牢固。

醫療救助制度在2015年得到進一步完善。國務院辦公廳轉發了民政部等5部門關于進一步完善醫療救助制度、全面開展重特大疾病醫療救助工作的意見，圍繞著提高制度的可及性和救助靶向性，逐步擴大醫療救助對象范圍，將醫療救助對象由以前的低保對象、特困人員，拓展到低收入家庭中的老年人、殘疾人、未成年人和重病患者，以及因病致貧家庭中的重病患者。“開展分層分類救助，突出救助重點，將有限的救助資源更多用于最困難的群眾。”蔣瑋介紹道。

2016年，國務院出臺健全特困人員救助供養制度的文件。將傳統的農村五保供養制度和城市“三無”人員救濟制度統一起來，解決沒有勞動能力，沒有經濟來源，沒有法定贍養人、撫養人、扶養人，或者法定義務人沒有履行義務能力的那部分群眾的基本生活保障問題，也就是我們平時說的鰥寡孤獨人群。這項制度包括了兩個方面，一方面要保障好他們的基本生活，另一方面要給他們提供供養服務，有集中供養意愿的，由政府舉辦的敬老院等機構集中供養。

此外，2016年以來，為貫徹落實黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署，民政部還聯合有關部門出臺了做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接、在脫貧攻堅三年行動中切實做好社會救助兜底保障工作等方面的政策文件，通過社會救助政策的完善和落實，發揮兜底保障作用，助力脫貧攻堅。

更讓蔣瑋期待的是，《社會救助法》已被列入全國人大一類立法計劃。“我們正在會同和配合有關方面積極推動，按照計劃，2020年可望出臺。”

救急難，解民憂

家住北京的低保人員尤毅沒想到自己一個電話能得到那么多救助。他因為意外燒傷住院，全身燒傷面積達25%，卻無力支付住院押金11萬元。絕望之際，他嘗試打了一個電話到其所在街道民政科求助。

情況緊急，街道先后3次借支尤毅8萬多元，解決了他部分住院醫療費。之后又積極尋求各方面救助資源，并按有關政策向區民政局申請各項救助。經過各方面共同努力，尤毅順利入院并及時接受治療，已經治愈出院。

這是近年來千萬個“救急難”事例中的一個。在解燃眉之急方面，社會救助發揮著越來越大的作用。2014年，民政部、財政部部署在全國開展了“救急難”綜合試點，在社會救助機制方面進行探索創新。

“主動發現”就是其中重要一項。“群眾來申請社會救助，工作人員在窗口受理，這是以前傳統的做法。建立主動發現機制，就是秉持積極救助的理念，對那些無民事行為能力或者無法自主申請救助的群眾，一經發現，由工作人員主動幫助申請，幫助落實。”蔣瑋說。

比如黑龍江建立了由公交車司機、環衛工人、城管、村（居）干部、基層派出所干警、巡警、救助管理站工作人員等組成的7支隊伍，發揮他們的職業特點，主動發現救助對象。

另一個重要機制是“一門受理、協同辦理”，老百姓申請救助時，不論是生活方面的，還是醫療、教育、住房等方面的，無需再多個部門來回跑，只要進一個門申請，其申請通過后臺部門間的轉辦、協辦，就能得到及時回應，真正做到“求助有門、受助及時”。

“進一家門、解所有難”成為很多地方民政部門的改革目標。四川省達州市達川區民政局引入“互聯網+社會救助”，將民政、司法、教育等12個救助部門、39個救助事項整體聯動運行，搭建起社會救助大平臺。

打造精準救助服務體系

如何讓社會救助資金花在真正有需要的困難家庭上？同時，如何堵住漏洞，避免搭便車和養懶漢現象？精準識別救助對象成為關鍵。

“社會救助應該有兩個標簽，一個標簽是兜底，一個標簽是困難群眾。對于申請救助的人，要看家庭收入和財產狀況，還要看家庭重大生活支出情況。”蔣瑋告訴記者。

但即便是一家一戶地入戶調查，很多信息也是了解不到的。近些年，民政部大力推進居民家庭經濟狀況核對機制建設，在民政部部本級建立了低收入家庭認定指導中心，省、市、縣居民家庭經濟狀況核對機構也相繼建立。

一些地方先行先試。山東省濟寧市金鄉縣民政局設計開發了救助家庭困難指數評估系統，完善了低收入家庭經濟狀況核對平臺，為精準救助提供支持。在救助家庭困難指數評估系統中，家庭基本信息按照戶籍狀況、家庭收入和家庭財產三大類，分別設計了35個小項，力求全面反映家庭經濟狀況。同時，系統能夠對救助對象家庭困難指數進行自動排序，始終將最困難的放在最前面，為開展其他救助提供依據和支持。

浙江省杭州市西湖區民政局通過政府購買第三方服務，在全區范圍內開展社會救助申請對象的家境調查服務工作，取得了明顯成效。

在蔣瑋看來，雖然家庭經濟狀況核對機制因為信息的層級、連接的部門等，還做不到完全準確，但是這個機制建立之后，救助對象認定的精準性大大提高了。

更讓她高興的是，機制建立之后所產生的威懾作用遠遠超出了它的識別作用，促進了救助申領過程中誠信意識的建立。

形成救助合力

每一個困難家庭的情況都不一樣，需要的救助方式也不一樣。對有的困難家庭，單一的救助，或者簡單的發錢、發物，不能解決問題，需要綜合救助，需要救助服務。

救助政策的碎片化現象在很多地方依然存在，部門各自為政，政策目標、對象范圍、標準水平、工作推進、評估考核都是各自在做，沒有一個統籌協調。

各部門間的統籌協調近年在逐步加強。全國社會救助部際聯席會議制度于2013年建立，目前已經包括公安部、教育部等26個部門。2017年以來，按照國務院常務會議要求，民政部指導全國在縣一級建立困難群眾基本生活保障協調機制，著力推動形成救助合力。

政府部門的大包大攬也是社會救助中的弊端。事實上，救助資源不足、基層力量薄弱已經成為制約新時期社會救助發展的“瓶頸”，亟須社會力量的大力參與。

“一方有難，八方支援。”在蔣瑋心中，這才是更理想的救助模式，也是一種美好的社會風尚。她認為，社會救助需要多元主體介入，而不是政府單打獨斗。

浙江溫州在這方面進行了積極探索。溫州市民政局用政府安排的財政資金“撬動”社會捐贈資金，通過單獨列支“救急難”資金、安排福彩公益金、整合扶貧資金、引導社會慈善捐贈資金等方式，以“政府出資一部分、民間慈善一部分和社會籌集一部分”的方式，全市籌集3893萬元建立了11個縣級“救急難”基金（基金會）和一個市級“救急難”基金。

溫州還實施了“愛心驛站”項目，完善社會力量參與救助機制。在社區和村（居）建立“愛心驛站”，目前全市共建有愛心驛站155家。依托愛心驛站，打通了政府與社會的信息交流和溝通渠道。

另外，溫州還開展了“社工介入”項目，完善多元救助幫扶機制，為困難對象提供“社工介入”事前干預服務、事中介入幫扶和事后追蹤問效機制。

2018年，全國35個區縣開展了社會救助綜合改革試點，在總結這些試點經驗的基礎上，今年，民政部將形成社會救助綜合改革方案。在改革創新的道路上，社會救助仍然任重而道遠。