如何更好推進平安城市、雪亮工程PPP項目

□ 文/趙興祥

作者單位：江蘇中詣智慧城市建設有限公司

平安城市、雪亮工程建設背景

近年，我國平安城市、雪亮工程建設如火如荼。2015年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強社會治安防控體系建設的意見》，進一步推動平安城市、雪亮工程建設向縱深開展；2015年9月，國家發改委、中央綜治辦等九部委聯合印發《關于加強公共安全視頻監控建設聯網應用的若干意見》，提出到2020年我國基本實現“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的公共安全視頻監控建設聯網應用。

從當初的科技強警、3111工程，到平安城市，再到雪亮工程建設。經過十多年的發展，社會治安視頻監控系統建設已成為涵蓋城市交通狀況、城市消防服務、城市安全監控、城市環境保護、城市應急處理等多部門、多行業的綜合信息化管理應用工程。

平安城市、雪亮工程建設模式

平安城市、雪亮工程項目均為政府類項目，投資規模較大。平安城市、雪亮工程建設的復雜性決定了建設運營模式的重要性，平安城市、雪亮工程項目具有跨部門、跨行業、實施難度大等特點，同時需要大量的資金投入，單靠政府自身的投入是不夠的。目前大多以BT模式開展，由項目建設單位墊資建設，待項目結束后移交至政府，墊資費用由政府支付。BT模式現有升級版實施模式，即BLT、BOT、BOOT等模式。BLT為建設-租賃-移交，建設期一般為1年，租賃期一般為一到兩個設備周期，即5-10年，結束后項目移交。BOT為建設-運營-移交，建設期一般為1年，運營期一般為10年，結束后項目移交。BOOT為建設-擁有-運營-移交，建設期一般為1年，建設后項目單位擁有所有權并自行運營維護，政府支付使用費用，直到項目合作期結束，項目所有權移交至政府或政府指定機構。合作模式中墊資部分均由項目建設單位先期支付，其資金來源有自有資金、銀行貸款、融資租賃、金融租賃等。融資租賃是近幾年蓬勃發展的創新金融模式，是集金融、貿易、服務為一體的跨領域、跨部門的交叉行業。它是以政府方平安城市、雪亮工程項目工程為載體，由項目建設單位先行購買工程設備，后由政府通過租賃形式支付相關費用。

平安城市、雪亮工程是滿足治安管理、城市管理、交通管理、應急指揮、災難事故預警、安全生產監控等政府需求的聯動系統建設，需求的客觀性決定了項目的收益主要是由政府來滿足，項目本身難以實現社會化的長效運營。為了保持平安城市、雪亮工程項目的持續發展，住建部提出了創新融資、多樣運營的發展模式，通過投資體制的創新，鼓勵運用PPP模式把項目交付給由政府方和社會資本方組建的項目公司，讓專業的人做專業的事。平安城市、雪亮工程PPP項目實施過程中滿足：政府與中標社會資本方按一定比例成立項目公司；項目資本金來源為政府財政投入與社會資本方自有資金；項目公司全稱參與項目融資、投資、建設和運維；項目運營維護費用由政府按照項目進度及績效考核支付費用；五是項目盈利主要來自政府服務費用支出，包括特許經營產生的使用者付費和政府可行性缺口補貼。

平安城市、雪亮工程PPP模式

2017年，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》。通知中明確關閉BT工程模式通道，項目過程中增加運營部分，同時運營績效參與考核。2019年，財政部公布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，明確要求政府付費與使用者付費的比例不能過高，使用者付費比例不得低于10%。因此如何增加使用者付費是項目是否能夠長期運營的關鍵。

政府對平安城市、雪亮工程項目一般采取特許經營方法開展，政府對項目公司進行經營權授權，具體由項目公司對平安城市、雪亮工程的經營權項進行分析，以確保使用者付費最大化。項目公司的經營權一般包括：享有項目的投資、建設、運營和維護權利；享有項目合作期內對項目資產的使用權；享有對其他政府職能部門提供項目擁有資源的相關服務并收取使用費的權利；享有對社會公司提供項目擁有資源的相關服務并收取使用費的權利；享有對社會公眾提供項目所含范圍內資源有償使用的收益權。只有社會資本主動融入到平安城市、雪亮工程中建設中來，政府方才能更好的專注于管理和引導，充分發揮市場的主體作用。

在項目的實際操作過程中，要以滿足公共安全、暢通交通、文明衛生、應急指揮、安全生產等政府性行為為重點，輔以公司增值服務，以滿足收益最大化。通過對城市管理服務分散在政府各部門、各領域、各系統的數據進行統一集中和整合，實現數據信息資源的共享，并面向社會開放。通過這種方式能夠推動信息資源被廣泛的社會化利用，信息價值被最大程度的挖掘，從而實現城市公共服務效能和水平的提升，例如開放用戶定位導航及交通違章查詢等定制服務，增加使用者收入占比。

平安城市、雪亮工程項目實施

項目公司負責融資投資建設和運營維護工作，全面整合設備與軟件的采購安裝與后續的運營維護，負責平臺的開發與維護，并在合作期滿后將全部項目設施完好無償移交至政府。政府根據項目公司的服務質量進行績效考核并支付可行性缺口補助，績效考核的基準是指項目運營的的電費、網絡費、日常維修更新改造等。當電費和網費等任一項價格累計增長或下降超過一定幅度時，項目公司可申請調價。通過這種回報機制的調節，能夠最大限度的激勵社會資本提高經營管理效率和運營維護服務水平。

考慮到平安城市、雪亮工程項目的監控設備和軟件更新換代頻率較高且支出費用較高，同時為了保障項目維護更新的及時性、高效性，政府方可通過設立更新改造基金來解決此問題。當政府提出目前設備滿足不了正常功能時，政府與項目公司協商確定需更新的設備后，政府批準后，項目公司從更新改造基金中支取更新設備的一定比例至項目公司指定賬戶，專款專用，用于設備定期更新維護。

由于平安城市、雪亮工程的設備性能及技術參數要求較高，在項目公司的采購及評標環節，采用競爭性磋商的方式進行。在評審過程中，關鍵環節是技術方案的必選。通過各行業巨頭的方案展示，項目公司能夠博采眾家之長，最終確定最合適的設備平臺供應商。

結束語

平安城市、雪亮工程PPP項目的推進需要政府方和社會資本方共同努力，以期待讓政府的每一分錢都用到“刀刃”上，通過用戶定位導航、交通違章查詢、廣告等措施增加使用者付費比例，降低政府可行性缺口補貼；同時政府給予政策傾斜以及引導資金扶持，拓寬融資渠道；增加項目公司實施過程中的創新措施，促成平安城市、雪亮工程PPP項目的高效開展。