征地沖突中多元利益主體決策行為的演化博弈模型與實證研究

韓 璐，鮑海君，鄧思琪，曾 新

（1.浙江財經大學土地與城鄉發展研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江財經大學公共管理學院，浙江 杭州 310018）

隨著城鎮化的持續推進，大中小城市和城鎮的范圍、面積迅速擴張，大量集體農地被征收轉用。而農地征收轉用勢必引起土地權益的重新調整，政府主導的快速城鎮化產生的空間轉型與漸進式改革推進的社會制度轉型難以匹配［1］，在城鄉結合部產生了大量以利益訴求為主要特征的征地沖突。事實上，征地沖突的背后是失地農民與地方政府之間、失地農民與開發商之間、地方政府與中央政府之間利益主體的博弈。一方面，有限的土地補償費和安置費及不完善的農村就業、社會、保障及醫療保障體系，使失地農民的基本生活陷入“邊緣化”困境［2-4］。另一方面，在農地征收轉用中，不平等的利益分配使失地農民與地方政府、開發商之間的矛盾日益凸顯［5-7］。中國社會科學院農村發展研究所中國社科院農村發展研究所、中國人民大學農業與農村發展學院、《瞭望》新聞周刊等調查顯示，土地征收拆遷沖突占農村社會沖突的50%以上。合理調節征地涉及的農民、政府、開發商三者之間的利益關系并化解矛盾是當前城鎮化進程中迫切需要解決的問題，也是實現當代農村社會穩定與發展需解決的關鍵問題。

大部分發達國家在現代化、城鎮化過程中也遭遇了土地沖突。與發達國家相比，發展中國家現代化、城鎮化過程大大縮短，歷史性矛盾共時性存在，目前正在經歷各種類型的土地沖突。為此，學者提出了多種措施以緩解社會矛盾，國際社會對土地沖突等社會沖突的認識經歷了從功能主義、傳統沖突論到現代沖突理論的過程［8］。由于土地問題涉及多個學科，不同學者結合土地利用特點，依據各學科范式對土地沖突的不同層面展開了研究，學者一般將征地沖突納入土地沖突這個一般性概念框架中。政治學界主要從宏觀政治結構、公共權力與公民權利等層面關注土地沖突中底層社會的政治參與、沖突治理及制度建構等問題；社會學界主要從集體行動視角對土地沖突的微觀案例展開研究，突出沖突中國家、社會與公民之間的互動關系；法學界聚焦于征收拆遷法律的法理分析與權利沖突研究；經濟學界則以土地產權為核心對土地沖突中的產權補償、發展權保護等展開研究；地理學界主要從土地利用結構調整及空間利益格局重構的角度研究政府、企業、社區、農民等各種社會行動者之間的土地沖突；土地管理學界則強調以沖突管理實務技術為導向開展土地沖突誘因、沖突分類以及沖突損害評估與管理等研究［9-11］。由此可見，土地沖突已成為學界關注的焦點［12-15］。本研究對失地農民、地方政府、中央政府三者之間的多元利益主體抉擇構建演化博弈模型，分析決策制約條件，尋求解決征地矛盾新的突破口，并結合實證檢驗提出遏制地方政府違法行為及解決征地矛盾的政策規制。

1 征地沖突中多元利益主體的博弈決策行為分析

1.1 失地農民與地方政府的利益博弈

失地農民與地方政府博弈中，若失地農民獲取更多的補償金則意味著地方政府將支出更多的成本費用。而地方政府希望通過征地在取得政績的同時獲取更多的經濟利益［16］。兩者之間的利益關系是一種“零和博弈”。

對于農民而言，土地是最基本的生產資料和生活保障。一方面，失地農民特別是經濟欠發達地區的失地農民難以分享城鎮化帶來的利益，反而失去了維持其基本生活保障的土地［5］。另一方面，地方政府考慮更多的是獲取更多的財政來源，并降低城鎮化的經濟成本。地方政府給予農民的貨幣補償數額與地方政府將土地轉讓給開發商之間的價格差額巨大，農民感知自己的利益受損，從而選擇采取“冒險”行為以維護自己的利益［17-18］。這是產生地方政府與失地農民之間矛盾的主要原因。

1.2 地方政府與中央政府的利益博弈

中央政府是土地政策的制定者和土地管理者，地方政府是中央政府的代理人，由于兩者管轄范圍不同，其短期目標和長期目標也不同，在征地過程中也會存在矛盾。若中央政府無法盡到“裁判者”作用，地方政府與農民之間的零和博弈會使地方政府有絕對性的優勢。因此，在地方政府與中央政府的博弈過程中，中央政府實際上是保護了農民的利益，雙方屬于“智豬博弈”。

地方政府集經濟人、政治人、道德人為一體，在征地過程中，更愿意把有限的土地作為商品開發利用，以增加地方財政收入。若大幅提高征地補償金，雖可以短期緩解失地農民與政府之間的矛盾，但從長期來看，可能產生征地問題的次生沖突還會造成當地政府財政收入大幅度減少。因此，地方政府通常選擇以盡可能低的價格補償失地農民。

中央政府更關注社會穩定與可持續發展，而不是短期的地區經濟發展目標。在監督地方政府時，中央政府需要一定的人力、物力、財力。因此，中央政府會根據地方政府征地違規情況抉擇。

2 演化博弈模型的構建與分析

2.1 模型假設

2.1.1 主體行為假設 假定失地農民、地方政府均是理性“經濟人”。失地農民期待獲取盡可能多的補償款；地方政府追求當期GDP的快速增長；中央政府期望追求穩定的社會環境［14］。

2.1.2 博弈各方的認知有限 在環境不確定、信息不對稱和認知局限性的條件下，失地農民、地方政府以及中央政府必須通過不斷尋找更優策略以追求各自利益最大化，即博弈均衡是不斷調整和改進的結果。

2.1.3 博弈各方面臨相同的策略集 失地農民擁有策略集“配合征地”和“抵制征地”；地方政府擁有策略集“強征土地”和“協商解決”；中央政府擁有策略集“介入”和“不介入”。失地農民、地方政府、中央政府都以一定的比例選擇策略集中的策略。

2.1.4 允許部分成員決策失誤 每個集體都有部分成員可能做出錯誤決定，其策略調整可用生物進化的復制動態機制模擬。

2.2 模型建立

設地方政府與失地農民協商解決征地矛盾的收入為0，強征時可獲得額外利益收入e，強征土地過程中如果中央政府介入被查處后損失為f（且額外收入小于損失）。設中央政府的介入監管成本為c1，監管盡職收益為s，監管失職損失為c2。設失地農民土地被強征的收入為0，地方政府協商解決征地矛盾的收入為d，中央政府介入，農民收益為d1，上訪成本是d2，上訪概率是r（表1）。

表1 地方政府與農民博弈雙方的得益矩陣

假設中央政府選擇介入策略的概率為p，不介入策略為1-p；地方政府選擇強征策略的比例為q，不強征策略為1-q。那么中央政府采取介入或不介入策略的預期收益u1x、u1y和平均收益為 u1分別為［14-15］：

因此，中央政府采取監管策略的復制動態方程為：

地方政府采取強征或者與失地農民協商解決策略的預期收益u2x、u2y和平均收益u2分別為：

因此，地方政府采取強征策略的復制動態方程為：

同時，失地農民采取上訪或者不上訪策略的預期收益u3x、u3y和平均收益u3分別為：

因此，失地農民采取上訪策略的復制動態方程為：

2.3 模型分析

以上分析發現，地方政府違規征地比例的初始水平決定了中央政府行為的演化過程，中央政府實施監管概率的初始水平決定了地方政府群體的演化過程，而失地農民上訪概率決定中央政府監管行為的演化過程。其中，p3=e/f和q3=c1/（s+c2）是博弈雙方策略演化的均衡臨界值，且雙方策略選擇的比例均勻分布在平面B={（p，q）;0＜p，q，r＜1}內，那么通過復制動態機制，最終中央政府選擇介入征地監管的概率是p3=e/f。中央政府介入的概率取決于兩個因素：地方政府選擇違規征地的額外收益，中央政府對地方政府違規征地的處罰。地方政府群體違規的比例取決于3個因素：中央政府實施介入的成本，中央政府在地方政府違規時監管盡力的收益以及監管失效帶來的損失。

3 實證分析

杭甬高鐵客運專線余姚段建設，是近年來浙江余姚市重要的交通建設工程之一，其中征地拆遷是一項工作量大、時間緊的艱巨任務，又是保證高鐵建設順利進行的關鍵性、基礎性工作。涉及該市7個鎮（街道）25個行政村和2個社區的土地征收、房屋拆遷工作，工程建設紅線范圍內共需征地61.4 hm2、臨時借用土地46.7 hm2，需拆遷18.23萬m2房屋，涉及570戶農戶和50家鄉鎮企業。實地調查表明，該項目中被征地的部分農戶和鄉鎮企業，獲知征地補償過程中的實際操作過程如下：

有關部門實行一事一議的方法，依次簽訂征地協議。規定每平方米基本補償費用的征地文件下發后，首先由各農戶自己估算土地房屋價值以及損失報價給負責單位，再由負責單位請專業人士進行評估，在條件允許的范圍內基本按照農戶自愿補償數進行賠償。調查可知，所有補償均通過貨幣賠償方法，200 m2左右的二層普通住宅戶獲得賠償金額在50萬～150萬元。部分獲得賠償偏少的農戶發現，在自己之后簽訂征地協議的鄰居獲得更高補償時，會感到不公平，但拆遷協議已簽，補償費用均為自己此前認可的數目，大部分農民勉強接受。但還是有個別農民認為整個過程不公開、不透明，提出重新簽訂協議。

首先是地方政府和征地農民的之間的博弈。地方政府運用一事一議的方法是期望農民在信息不對稱的情況下盡快簽定協議，即使農民發現不公平的補償也于事無補。而農民在自己估價的時候期望得到更多的補償金，但由于對征地沒有準確的認識，不敢過高報價，且沒有意識到這個價格包括了他們之后的一切開銷。

第二階段的博弈出現在農民基本意識到征地補償費過低或者存在不公平現象。這時，補償相對較低的農民會與地方政府進行博弈。但由于協議已簽，地方政府不可能讓步，極端的農民會抗拒拆遷或上訪。此過程中，地方政府會考慮是否妥協，與農民再次協商。上文博弈模型的分析表明，地方政府要考慮農民上訪成本和上訪概率，以判斷農民在已獲得現階段所簽協議的數額時是否會上訪：若上訪，中央政府相關部門是否會監管，以此決策是否妥協，從而協商新的補償方式，但還需要考慮對其他農民的影響。根據，得知農民在本次征地中若上訪，其收益并不高，故農民做出上訪決策的概率不高，即使農民進行上訪，根據本次地方政府的活動并沒有獲得特別高的額外收益，故中央政府會介入的概率也不高。因此，地方政府會選擇不協商。

從這個案例來看，地方政府若根據博弈模型方程首先得出農民的最低承受期望，再對農民進行補償，其效果會高于預期，這樣不會引起農民上訪，避免中央政府相關機構介入監察。若從源頭遏制農民對地方政府的不滿，首先要提高補償費用，還需將補償措施公開公平化，以減少不滿。

4 對策建議

4.1 完善土地征用制度，平衡多方主體的利益

從演化博弈模型來看，若失地農民未得到其可承受的最小收益補償，便可能進行上訪，由此使中央政府介入監察，若可以從源頭減少農民上訪，其博弈中的矛盾就會削弱。目前失地農民處于弱勢地位，在補償中應明確對農民土地財產權益有利的一些制度，如擴大補償范圍、提高補償標準［6-7］。英國、美國、日本等發達國家對失地農民的補償中包括現金補償、培訓補償、就業賠償、租房賠償等形式，可以借鑒。

4.2 規范征地程序，保障農民的知情權和參與權

征地程序包括征用前的初步調查、公布將要征用的公告、征地賠償、土地占有、征地補償方式等信息［8］。執行機關在公布征用公告時應明確公開被征地的具體信息及土地用途。在整個征地過程中，首先讓農民享有知情權，失地農民有權利得知征地內容、補償標準、范圍等，由補償主體履行公告義務。其次讓農民享有參與權，即由農民參與補償方案指定的程序。最后做到公平公正，同時同地同價，不對村干部等特殊身份的人物進行補償優惠等。

4.3 加強中央政府的監督職能，強化對地方政府權利管制

地方政府通過行使權利進行低價征收土地，高價出讓土地，獲取巨大的財政收入，發展經濟以獲取政績，權利很大。對于地方政府無限的征地權利，必須進行遏制［9］。地方政府應擺正態度，準確定位其職能，應處于各方中立和仲裁的地位。在開發商和失地農民發生糾紛和沖突時，地方政府應站在中立的角度進行裁定，不應為自身經濟利益而犧牲農民利益［10-11］。同時還可以加強社會輿論，運用網絡力量遏制地方政府濫用職權。

4.4 合理處理爭議，化解多方主體的利益沖突

首先，及時處理該類案件，在失地農民進行上訪時，接待人員應理解農民，做好詳細的登記工作，盡快處理，避免或減少農民極端行為的發生。對于農民上訪等案件，妥善溫和地對待農民，平復其逆反心理會有更好的效果［19-21］。此外，有必要為失地農民提供法律援助并普及土地征用等相關法律知識。只有在懂法的前提下，農民才有機會更好維護自身權益。農村土地征用是我國城市化進程中必不可少的前提，積極解決農村征地矛盾是加快城市化進程、城市化和諧發展的必要條件，也必將有利于維護農民權益、社會安定以及城鄉可持續發展。