環境影響評價與排污許可制度的有效結合研究

馮 葉 張 雷

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引言

環境影響評價和排污許可制度作為目前我國對污染源進行管理的兩項核心制度，是減少人類經濟活動對環境影響的兩個重要途徑。兩者之間需要相互銜接，協同起來才能更好的發揮作用，但目前兩項制度之間缺少配合和銜接，結果導致兩者沒能在污染源管理領域充分發揮其應有的作用。國務院提出改革生態環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排污許可制度，關鍵在于整合銜接現有各項污染源環境管理制度，而做好環境影響評價與排污許可制度的有效結合研究便是其中的一項重要任務[1]。

1 環境影響評價和排污許可制度簡介

1.1 環境影響評價制度

美國柯德爾教授于1964年首先提出環境影響評價這一概念，而美國于1969年頒布的《國家環境政策法》則最先以法律的形式對環境影響評價制度作出了規定[2,3]。我國引入環境影響評價的概念是在1973年8月召開的第一次全國環境保護會議后，并在1979年9月13日頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》中首次對環境影響評價做出了原則性的規定。《中華人民共和國環境影響評價法》于2003年9月1日起實施，標志著我國環境影響評價制度的正式建立，《中華人民共和國環境影響評價法》于2016年得到了修改和完善[4,5]。

1.2 排污許可制度

排污許可制度是控制污染物排放的基礎性制度，發達國家的環境治理實踐證明對污染物排放的管理實行許可證制度是較為行之有效的環境管理模式，因此我國也逐漸開始建立排污許可制度。國家環保局為契合《水污染防治法》和《海洋環境保護法》立法目的而于1988年制定了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，同時下達了開展排污許可證試點工作的通知，并于1989年下達了《排放大氣污染物許可證制度試點工作方案》。2015年中央政治局審議通過《生態文明體制改革總體方案》，方案明確要求完善污染物排放許可制，2016年11月國務院以國辦發[2016]81文發布《控制污染物排放許可制實施方案》，標志著我國排污許可制度改革正式拉開帷幕，為貫徹落實《實施方案》，2016年12月原環境保護部頒布《排污許可證管理暫行規定》，標志著排污許可制度的改革全面啟動[6]。原環境保護部于2018年發布實施《排污許可管理辦法（試行）》，這是我國正式出臺的第一個較為全面的部門規章，規定了排污許可證核發程序等內容，這個辦法的發布使得排污許可制度在現實中更具有操作性[7-9]。

2 環境影響評價與排污許可制度有效結合的必要性

目前來說，在我國部分地區，環境影響評價報告的批復是申請排污許可的必要條件。因此，環境影響評價不僅是工程開工的必要條件，同時也是排污許可的必要條件[10]。另外，排污許可還可以彌補環境影響評價中未能實現全程監管的不足，防止企業在實際生產過程中中不能滿足環境影響評價文件中的要求。因此，環境影響評價和排污許可制度應該也必須有效結合起來，從而形成對環境監測的完整鏈條，達到保護環境的目的。

3 環境影響評價與排污許可制度有效結合面臨的問題

3.1 環境影響評價制度是事前許可，重點在于事前的預防，根據可研報告及相關項目的類比數據對污染物的排放情況進行預測及推算，對存在潛在環境影響風險的項目不予通過，并督促其進行整改。因其是一種預測性的評價，所以環境影響評價報告中的數據可能會與實際數據有一定的偏差。而排污許可制度則是事中或事后許可，重點在于事后的監管，并根據實際物料消耗量、監測數據等核算污染物的排放情況。現階段在環境影響評價中用于預測的技術方法不能根據企業的實際監測數據去優化，同時在發放排污許可證時也未能做到利用環境影響評價中的方法對企業監測數據的合理性進行驗證[11]。

3.2 從整體來看，排污許可制度只關注污染物的排放濃度及排放方式等要素；而環境影響評價制度既關注項目污染物產生的過程如工藝方案、原料使用情況等，又關注污染物的治理過程以及污染物末端排放情況等[12]。從污染物的種類來看，排污許可制度只對廢水和廢氣兩個類型的污染物進行許可，噪聲、固廢等則未被納入；而環境影響評價制度則涵蓋了所有污染物類型如廢水、廢氣、噪聲和固廢等[13]。

3.3 環境影響評價制度側重于考察污染物排放強度對環境的影響，而排污許可制度則傾向于排放的污染物對大氣、土壤及水體等產生的影響進行定量分析。因此，兩者之間還存在許多不匹配的地方，缺乏有效結合的技術基礎。

3.4 在環境影響評價報告編制過程中，應考慮所評項目所在地污染物的排放總量以及該項目的排污許可情況，從而得出與實際環境影響相一致的環境影響評價結論，使得環境影響評價的結論與實際生產過程中的排污許可及其環境影響有效銜接起來[14,15]。

4 環境影響評價與排污許可制度有效結合的思路

要實現環境影響評價與排污許可制度的有效結合，我們不僅要在制度層面進行合理改革，還要做好基礎層面的結合以及技術方面的對接，最終得到污染源管理的最優方案。

實現環境影響評價與排污許可制度的有效結合要有兩個先決條件：一是不能夠削弱環境影響評價制度，二是不能用排污許可制度取代環境影響評價制度。在這兩個前提下，使兩者在項目的環境管理中心一脈相承，確保環境影響評價與排污許可制度的有效結合，從而實現以環境影響評價制度推進排污許可制度的管理，以排污許可制度強化環境影響評價制度的功效，最終達到對污染預防、污染治理和排放過程的全過程監管。

5 加強環境影響評價與排污許可制度有效結合的建議

5.1 修訂相關法律法規，建立健全環境影響評價與排污許可制度之間的聯動機制，建立負面清單管理機制。增強企業的環境責任意識，提高公眾的環保參與意識，為環境影響評價與排污許可制度的有效結合提供基礎支撐。

5.2 統一技術標準體系，環境影響評價文件中與污染物排放有關的主要內容應納入排污許可證，并制定出適用于環境影響評價與排污許可制度的污染物源強核算方法，以實現環境影響評價與排污許可制度在技術上的有效結合。

5.3 建立聯動管理機制，有關部門在核發排污許可證時應將環境影響評價制度作為重要依據，同時要求企業在辦理排污許可證時主動說明環境影響評價報告中要求的環保措施落實情況；而排污許可證的執行情況又應該反饋作為環境影響后評價的重要依據。

結語

目前，我國環境影響評價制度和排污許可制度的有效結合還存在一些問題，這也要求今后要更加重視環境影響評價制度應該與排污許可制度有效結合研究，這樣才能更加符合可持續發展的環境理念。