我國污染物排放總量控制制度改革方向探析

涂斌 任冰

（宣城市生態環境局 安徽宣城 241000）

1 國內污染物總量控制現狀

我國“十三五”生態環境保護規劃（國發〔2016〕65號）中明確指出了當前污染物總量控制要求，其中主要污染物排放總量控制減少的有化學需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx），實行區域性污染物排放總量減少的有重點地區重點行業揮發性有機物、重點地區總氮、重點地區總磷。

1.1 控制指標不合理

國務院及各地明確將污染物總量指標作為環評審批的前置，但是就全國各地實際落實情況而言，仍然存在對上級污染物總量控制精神領會偏差，在實際操作中指標及方法也存在差異。

我國當前污染物總量控制是施行層層分解目標的方式，國家級污染物排放總量控制指標分配各省（市、區），各省（市、區）再分配給各環境單元（實際上大部分是以地、市、州為環境單元），再分配到各排污單位。按照行政區域劃分污染物排放總量其優點固然是能夠提高行政效率、充分利用現有數據，而其缺點也是顯而易見的：不能夠全面了解污染物對環境社會的危害，不能協調經濟發展與污染物總量控制，即各地的目標實際上是不準確的。

在各地實際操作中，部分地區對日常生活產生的污染物總量預留較少，將指標過分向工業企業傾斜；部分地區對轄區企業總量指標不落實到戶；部分地區對是否為電力二氧化硫指標沒有明確區分；還有的地區隨意調整已經下達的指標，截長補短確保地區總量不超標準。

1.2 行政執法力度弱

隨著2015年新環保法正式落地，我國當前已經形成了較為完善的環境保護體系，例如針對水、大氣的專門法律法規都有著有關污染物排放總量控制的明確條款。然而，實現總量控制其關鍵從來不是法律體系是否完備健全，其癥結在于執法是否嚴格。長期以來環境執法都是薄弱環節，有法不依、執法不嚴是各地常態，目前，各地在落實相關法律法規中主要問題是執行力度不強體現在以下幾個方面：

一是對地方政府污染物總量控制中的責任尚未建立完善的問責體系，“屬地原則”濫用，上級環保主管部門的環境保護職責過分下放給下級政府，導致上級環保主管部門權力大、責任小，下級權力小、責任大，尤其對沒有行政執法權、缺乏技術手段、人員經費嚴重不足的基層政府而言，更難以勝任職責。

二是隨著一些地區經濟發展放緩，在招商引資和產業發展過程中沒有嚴格執行污染物總量控制，一些地區甚至為了完成經濟指標，通過向環保部門施壓通過環評、顛倒行政審批手續等手段，為高排放工程落地開綠燈，甚至有些地區存在地方政府干預環保執法、包庇違法行為的情況。

三是一些地區尤其是縣級以下環境執法部門，行政執法受人情世故影響較大，導致執法不堅決、程序不規范，基層環境執法部門與偏遠地區普遍存在執法隊伍老化、專業素質欠缺的現象。

1.3 技術手段不先進

與當前的經濟社會發展情況相比，國內污染物總量控制技術手段仍然發展緩慢，其原因可以歸結為兩點：一是人員和資本投入不足，二是污染物監測本身的復雜性。

在環保資本投入上，國內大型的環保企業市值普遍不高，中小民營企業遍地開花，但都不能形成大的規模，甚至有許多企業都是近乎零成本的皮包公司。而從人力資源方面來說，環保相關專業長期就業形勢不佳，薪酬待遇普遍偏低，一些環保類專業畢業生不傾向于本專業就業，跨行跳槽現象也較為嚴重。這些都是導致技術手段不高的客觀原因。

污染物監測本身也具有復雜性，以大氣污染為例，環保部針對大氣污染物已經出臺了“源解析”相關標準，各地區根據相關標準進行污染物檢測，并列出相應的清單，但是由于各地區氣候、地理等方面的差異，實際操作中常難以統一標準。如我國華北、華東地區導致霧霾的主要是PM2.5、PM10，而華南地區除此之外O3也是主要的污染物。從技術手段上來說，控制PM2.5、PM10污染只需嚴控化石燃料使用即可，但找到化石燃料的替代品并大量推廣仍然存在技術上的短板；而O3主要來源VOC由于來源廣泛、無組織排放等原因，現有的技術手段難以根治。

1.4 市場化程度低

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確了“環境污染第三方治理”“發展環保市場、推行節能量、碳排放量權、排污權、水權交易制度”的污染物總量控制理念，但是實際操作中卻推行緩慢。

當前國內環保技術相關產業發展仍然無法滿足環境治理、環境保護相關需求，環保產業盡管企業數量眾多，然而多以民營的小微企業為主，環保市場虛假繁榮。以A股上市的環境保護企業2018年年中業績為例，凈利潤過億元的企業僅有盈峰環境、聚光科技2家。上市企業利潤不高其原因主要是由于污染物總量控制的市場化程度較低，許多企業沒有對第三方治理的需求。這一方面是由于長期以來形成的環境保護“誰污染、誰治理”的模式一時難以轉變，環保設施長期以來是企業的必備設施，也是項目落地的前提條件，而實際情況是企業為了盡可能的節省成本，往往低標準的建設環保設施，在生產經營中環保設施也常常是應付檢查的作用。另一方面，企業自身的環保設施往往由于專業技術人員和管理人員的缺乏而難以有效維護，對企業和地方污染物總量控制帶來了巨大的經濟壓力。此外，政府仍然對環保市場具有壟斷地位，盡管隨著行政體制改革的推進，環境監測、環境咨詢等事業單位已經完全企業化運作，但是由于其過去長期與政府機關的密切聯系，仍然占有大部分環保市場，新興的、具有活力的環保企業面臨的競爭形勢嚴峻。

在排污權交易市場中，也存在市場機制建設方面的短板。一是排污權交易市場供不應求，在此背景下，賣方市場決定了其交易價格長期保持高位，例如某些省份對排污權的定價基準是上期最高價格，這就導致難以實現供需關系的健康穩定發展。二是企業在排污權交易中缺乏自主權，在該類交易中普遍是儲備中心和中介唱主角，供求雙方無法決定同誰進行交易，也沒有相關法規對排污權的權屬性質作出界定。

1.5 各主體缺乏協作

污染物總量控制被當做環保部門的專職，缺乏各地區、各部門的統一部署安排，而由于污染物的流動性，尤其是大氣與水環境的流動性，在污染物總量控制過程中不可避免的跨地區、跨部門、跨行業，單純的依靠環保部門或某一方無法實現區域污染物總量控制。

現實中，在污染物總量控制過程中，各地區、各部門、各行業對污染物總量控制缺乏必要的溝通交流，導致污染物總量控制在指標分配、污染物監測、行政執法等方面存在沖突，影響了污染物總量控制的實施。此外，公眾對污染物總量控制的參與度不高，環境投訴監測難、取證難、處理難，影響了公眾參與積極性，國內環境公訴人制度也尚未健全，環境污染起訴也較為困難。

2 國外污染物總量控制經驗

歐美、日本等發達國家由于工業經濟起步較早，在污染物總量控制上的經驗也較為豐富，也普遍建立起了制度化的控制措施，值得借鑒參考。

2.1 美國污染物總量

作為20世紀以來經濟最發達的國家，美國最先制定污染物總量控制相關制度，早在1972年，全美已經開始實施水污染物排放許可證制度。美國在污染物總量控制中采用BU法和ELGS法，主要針對工業企業，以工業行業數據為基礎統計分析得出排放限值。1983年，美國出臺法案，結合不同時期段水體環境特點，充分考慮環境承載能力，制定了季節總量控制的水污染物排放總量控制制度[1]。美國還建立了RGGI制度，將污染物總量控制和交易與跨區域環境治理結合起來[2]。

美國在污染物總量控制的實施過程中，重點關注了環境自凈能力和承載能力，并注重行業數據的挖掘，提高污染物總量控制指標分配的針對性。

2.2 日本污染物總量控制

日本污染物控制研究起步較早，1969年即已經提出了相關觀點，并著手落實，該國1971年開始研究水污染物控制，1973年針對經濟最發達的瀨戶內海經濟圈出臺了以COD為控制指標的水污染物總量控制辦法，并建立了排污許可證制度，并將該項制度實施地區擴大到東京灣和伊始灣兩個水域[3]。

日本對污染物總量控制實施重點關注經濟發達區域，瀨戶內海周邊有神戶、大阪等工業城市，東京灣有東京都市區，伊始灣有名古屋等大城市，這些地區在均為工業發達、人口眾多的地區，也是排污量較大的區域。

2.3 歐洲污染物總量控制

歐洲地區污染物總量控制研究較早，且重點關注大氣領域，這與歐洲地區的酸雨、光霧較多有關。歐盟1979年簽署了大氣污染遠程跨界公約，建立了區域內聯動的污染物總量控制體制，2001年歐盟又出臺了國家排放上限指令，對二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機化合物、氨氮等采取總量控制措施并將指標分解到各成員。在水污染方面，則重點關注工業經濟發達的萊茵河流域[4]。

歐盟作為一個國家聯盟組織，由于各成員國之間的分歧，在污染物總量控制實施上存在天然不足，但是由于歐盟各國經濟、社會聯系緊密，歐盟巧妙的將經濟發展與污染物總量控制結合起來，形成了合理的控制分解方案，在環境治理中起到了顯著的效果。

2.4 國際排污權交易

1987年《蒙特利爾議定書》首次提出了污染物排放量交易，1992年《氣候變化公約》規定發達國家可從發展中國家購買碳排放量；1997年《氣候變化框架公約》提出了發展中國家可出售吸收二氧化碳的“環境服務”；1998年減少溫室氣體證券在芝加哥上市；日本幾家能源巨頭則成立了以購買排放權為使命的民間組織[5]。

國際上普遍形成了發達國家和地區向發展中國家購買污染物排放量的模式，在污染物總量控制的前提下發展中國家和地區獲得資金支持，而發達國家也能夠實現經濟發展。

3 我國污染物總量控制制度改革方向

在借鑒美國、日本、歐盟的經驗的同時，結合當前我國的制度制定和實施缺陷，不難發現污染物總量控制應當朝著目標合理、嚴格執法、提高技術、完善市場、協調聯動的方向來制定實施相關制度。

3.1 合理分配指標

根據各地區實際探索建立容量、目標、行業三方結合的污染物總量控制指標體系。首先從環境質量要求出發推定各類區域污染物的環境最大承載量，然后按照各地區的產業構成、污染物類型、氣候地理等差異，以環境最大承載量為基礎進行可行性驗證，制定切實可操作的總量控制目標，實現排放限制、環境達標、資源合理利用。

在國家和各地對所轄區域的污染物總量控制指標制定上，結合按貢獻率削減排放量、費用最小分配、分區加權分配等方法，不拘泥于行政區域的劃分，按照同流域、同水系、同氣候等原則，將緊密聯系的區域作為污染物總量控制單元。

3.2 加強環境執法

加強環境執法首先要配齊執法力量，從經費保障、人員配備、設備購置、業務培訓等方面不斷加強執法隊伍建設，要從行政上賦予環境執法隊伍行政執法權，明確各地環境執法部門機構規模、人員編制、權力清單，適應各地區環境行政執法需求，尤其是重視基層環境執法力量建設，在重點區域要將執法力量下放到鄉鎮街道，解決好統一監管這一難題，不能一味的將壓力交給環保部門和基層政府，除了黨委政府落實“黨政同責”外，要列出各部門權力清單，實現權責對等；與此同時，要建立容錯機制，避免執法部門無故被問責的現象，追責問責只關注對企業污染物排放行政執法、行政處罰、行政監管是否到位。其次是要提高業務素質，嚴格依照《環境保護法》等法律法規，敢于運用法律賦予的一切手段如行政拘留、限產停產等方式開展執法行動，堅決杜絕以罰代管，嚴格控制污染物排放總量。

對排污企業，必須要壓實企業責任，當前我國經濟發達地區產業門類豐富、各類企業眾多，單純的依靠傳統的行政執法手段已經難以實現污染物排放控制的全覆蓋，要建立健全污染物信息化監管平臺，全程監管污染物產生、轉移、處理等信息，提高行政執法效率。

3.3 加強技術力量

在政府層面，要以環境保護與節能減排為出發點，以政策法規為基礎，以改變生產生活方式為目標，以推廣新能源、新技術為手段，淘汰落后產能、優化能源結構，加大對環境友好產業和環境保護行業的扶持力度。例如國家層面對新能源汽車購置稅的優惠補貼，對光伏發電企業的財政補貼等，都起到了積極的引導作用。在此基礎上，要通過減免稅收、政策補貼等方式加大對第三方環境檢測、環境咨詢服務等企業的支持。

從企業層面來看，要從減少成本支出出發，避免不必要的環保設施減少和環保投入，將資金投入到環保市場中，由第三方進行污染物治理工作，形成行業資本的積聚效應，實現資金流向的合理化，為技術手段的提高奠定資本基礎。

從其他方面來說，要在環保行業建立以校企聯動的就業模式，打造穩定的高素質的專業人才隊伍。加強污染防治實用技術的椎廣，標準制定要結合技術手段，加快研發設備齊全、技術成熟、經濟節約的監測標準，形成完備的污染物監測技術體系。

3.4 完善市場機制

完善市場機制，最主要是積極發揮市場主導作用，讓企業成為市場的主導力量，而政府在污染物總量控制中主要是宏觀調控，不干預具體的市場行為，完善招投標制度，有效破除行政體制改革后原環境類事業單位對市場的壟斷，積極引導民間資本進入環保市場，促進環保市場健康發展。與此同時，要大力推進環境咨詢制度和第三方治理制度，排污企業承擔經濟責任，由環保管家提供污染物總量控制的相關有償服務，實現污染集中治理，切實減輕企業負擔，提高企業污染物總量控制的積極性，帶動環境服務業和環保技術的發展進步。要積極探索建立以供求關系為基礎的污染物排放交易市場，東部高能耗、高排放地區向西部低能耗、低排放地區購買指標，拉動中西部地區經濟發展。

3.5 建立聯動體系

對跨地區、混合型污染物，必須建立地區聯動、部門協調、行業協作的污染物總量控制體系。要更新污染物總量控制觀念，從總量控制和局地控制上升到環境風險防控和區域控制，明確各方責任，加強溝通交流。同時，要增強污染物總量控制針對性，結合區域地理、氣候環境和歷史污染數據深入研究區域性污染物流動特征、污染特征，做好控制預案。此外，要建立聯合執法體系，加強區域環境污染物總量控制，建立以水域、流域、氣候區等為基礎的多地區、多部門聯合行政執法隊伍，強化排污風險點監管。

結語

隨著國民經濟發展，環境保護日益凸顯其重大意義，污染物總量控制作為從源頭上減少環境污染物的措施，其重要性顯而易見，在當前經濟社會發展階段，國內在這方面主要的問題可以歸結為：目標不明確、法規執行力弱、技術手段不高、市場化程度低以及控制主體缺乏協作，以此出發，緊密結合中國國情和各地實際，借鑒國外先進經驗，從控制目標、環境執法、技術手段、市場機制、聯動協作等方面入手，充分調動各相關主體、各種資本、各類資源，實現我國污染物排放總量控制制度的不斷發展、不斷完善。