淺析PPP模式下規劃設計工作的新變化—以賒店古鎮旅游區前期規劃設計為例

楊金博

（博大綠澤生態建設集團有限公司，上海 201702）

2014年以來，隨著國家PPP政策的不斷明確，PPP模式迎來了新的發展浪潮。隨著PPP模式應用的越來越廣，PPP模式也成為地方政府加快產業轉型升級和新舊動能轉換的重要抓手，并越來越受到各級政府的青睞。

賒店古鎮位于河南省南陽市社旗縣，是國家AAAA級文化旅游景區和全國重點文保單位，文化旅游資源十分豐富。長久以來，受制于發展動能、運營能力和財政壓力等不利因素，區域經濟發展滯后，產業突破乏力，省市各級政府也積極為其出謀劃策，2010年，被河南省政府列為全省首批六大文化產業園區之一；2013年，又被列為全省特色商業區；2017年，被南陽市政府列為全市重點項目。在此背景下，PPP模式的賒店古鎮旅游開發迎來了最好的發展機遇。

1 PPP模式下規劃設計工作發生的新變化

與傳統工程項目開發建設模式不同，PPP模式下在投融資、重運營、控風險等方面變化較大。而對前期規劃設計階段工作的影響而言，主要體現在委托主體、運營管理、民生保障和產業發展等方面。前期規劃設計作為項目實施的總體綱領，需要深入研究，適應變化，確保項目的順利實施。

1.1 主體訴求的多樣化——更強調市場性

傳統的規劃設計項目多為單一委托方的項目，一般是政府或開發商。而在PPP模式下，委托主體包括政府、企業、金融機構等，各方訴求不同，合作與制約共存，這種多樣化的市場訴求必然為前期規劃設計工作帶來深刻的改變。

在賒店項目的實踐中，委托主體的多樣化就讓前期的規劃設計工作變得異常復雜：政府希望改善民生和發展經濟、企業希望開發項目帶來收益、金融機構希望資金投入最少產出利潤最大、民眾則希望生活更美好……在更加市場化的實施機制下，應如何整合各方訴求形成一個高效精準的工作目標，是規劃設計工作必須面對的一大難題。

1.2 運營管理的前置化——更具備落地性

PPP模式下，社會資本方要負責中長期項目運營，且以運營績效考核收益。項目規劃階段就要提前考慮后期運營，這就要求規劃設計師必須從落地實施的角度更全面有效、更靈活多變地開展工作。

賒店項目中就涉及多個功能區塊、重要公共服務設施以及整個古鎮片區的旅游開發運營內容。在此情況下，各類業態怎么布局、哪些業態是企業持有、哪些業態是政府付費、功能分區和交通組織如何銜接等問題，都將是前期規劃設計工作中必須考慮的重要問題。

1.3 民生保障的綜合性——更彰顯公共性

傳統模式下，公共服務設施的建設存在閑置和浪費的風險性。而在PPP模式下，企業、政府、資金方等共同承擔風險，要求用更有效、更經濟的方式去考慮公共產品的供給與布局，順應市場、提高效率。

賒店項目中既要考慮原住民的拆遷安置，又有旅游、商務等外部發展需求，同時，政府和企業需求也各不相同，如何有效整合各類需求，為公眾提供便利的公共產品，規劃設計師必須要慎重考量。

1.4 產業發展的可行性——更需要經濟性

社會資本要負責項目的中長期運營，要獲取可觀收入，必然要有產業承載空間，進而輻射和引導地方產業的培育。而產業要聚集規模受用地布局的影響最大。前期規劃設計應做好價值研究和用地對接，合理組織產業空間和產業流線，實現社會效益和經濟效益的最優化分配，是需要認真對待的重要問題。

賒店項目中，本地產業較為薄弱，用地也較為混雜，市場需求缺少引導，傳統的政府主導發展模式與市場的銜接顯然較弱。賒店傳統小吃、傳統工藝、重要民俗等都可能成為企業培育新產業的突破點，如何做好挖掘和篩選，進而帶動地方特色經濟發展，前期規劃設計工作的引導必不可少。

2 應對策略

2.1 用市場的眼光找準定位

總體定位是各委托方訴求的集合，也是項目活下去的靈魂。而一個準確的定位，必然要從社會效益和經濟效益上進行充分調研和梳理，尤其要在與市場的需求上進行充分的調研和篩選。這就需要規劃設計師在調研思路上要更加開闊和綜合，不僅要對區域的發展趨勢進行準確定位，還應在市場的需求側進行重點研究，以便能在自身特點和市場需求之間找到最佳的黃金交叉點，準確把握各委托方的市場訴求，為項目開發指明正確的方向。

賒店項目中，之前多輪政府組織的規劃中多從文化或資源等單一脈絡中聚焦定位，始終難以找到項目突圍之路。而在后續的PPP項目規劃設計中，基于對各主體方訴求和市場需求的深度研究，圍繞“可持續、活下去”的核心訴求，結合信義賒店的文化傳承，從當下對社會主義核心價值觀——誠信的缺失角度，精準定位到“正念生財、信義賒店”的舍得成功學的發展定位，得到了各方的充分認可。

2.2 從需求的角度創新業態

項目的運營至關重要，關系著項目開發的成敗。而規劃設計中對項目業態的設計和布局更是至關重要。PPP模式下，項目的業態規劃應從需求側出發，充分研究區域內的各種人、事、物的需求，尊重常規業態的同時，根據需求創新業態研究模型，提前鎖定符合市場的各類產品需求。

賒店項目的規劃實踐中，主要包括兩方面對策：一是從人口規模、消費市場的需求，對各類業態按公私屬性進行分類，滿足基本民生需求，需政府付費的基礎公共產品，如公立醫院、學校、其他公益設施等；滿足提升市場需求，需企業運營提供服務的市場化公共產品，如私立醫院、學校、收費停車場及其他非公益設施等。按照業態屬性分類，合理布置業態空間。二是從落地運營角度構建業態和空間組織模型，通過經濟測算和路徑模擬，篩選出最經濟的優化方案。通過兩方面的規劃研究和設計落實，對后期賒店項目中的各方責任更加明確，并有效引導運營項目落地實施，提前保障各方利益訴求。

2.3 用效率的方法營造空間

早在1982年，“時間就是金錢，效率就是生命”就從深圳震動全國。隨著市場經濟的深入，規劃設計本身也在不斷踐行這一原則。而在市場參與程度較高的PPP模式下，規劃設計工作更應該把資源的使用效率提升到更高層面上來。不管是政府還是社會資本，都希望資金能夠更加集約利用，以求獲取更大的社會效益和經濟效益。基于此，規劃設計師在設計中應更多地研究各類空間的集約利用、共建共享空間方案，尤其對于一些經營性空間，更應從資源利用和資金收益方面多角度地進行多方案比較和經濟測算，力求達到最優的空間利用效益。

賒店項目的規劃設計中，為保障民生和提升資源利用率，著重在兩方面進行布局：一方面，對企業而言，更看重經營性空間的打造。主要集中在古鎮核心區的“三橫三縱一集市”，重點包括特色商品街（銅器街、瓷器街、百年老店街等）、旅游形象街（如群馬雕塑街）及民俗大集市等，以經營為主，主要服務外來人口。另一方面，對政府而言，更看重非經營性空間的打造。主要包括古城內其他空間內的原住民生活場所、公共的碼頭、沿河綠地、外圍協調村鎮等，以服務保障本地居民生活空間為主。通過空間管理、布局上的不同側重，讓參與主體訴求各方各司其職，并統一在項目公司的整體規劃設計框架下，既保證了各方訴求達成，又保障了民生需求。

2.4 從投資的價值優化用地

資本的本質都是趨利的。而社會資本參與地方政府的開發建設，獲取利潤是其本質需求；同時，政府也希望通過項目促進地方產業經濟的快速發展。這就需要規劃設計師必須站在市場經濟的角度，用投資的眼光，充分理解各類土地等資源潛力和價值，落實到規劃方案中去，促進核心地塊的商業價值和社會效益的最大化，乃至培育出新的產業增長點。

在實踐過程中，主要通過項目布局和分期開發兩方面來優化用地、提升價值。項目布局上，古城內部建筑密度較大，且多為歷史建筑，基本只能做保留開發，用地價值潛力較小；靠近趙河區域和炳文門旅游集散中心區域，區位交通便捷，市場需求旺盛，未來商業價值都非常大。因此，在規劃中重點挖掘此區域用地的商業價值：結合河道整治和碼頭建設，進行商業水街和特色綜合體開發，充分帶動該區域地塊的商業價值的最大化。而在分期開發上，前期重點從古鎮核心區的打造入手，營造核心市場氛圍和形象，后期開發則集中于區位性和景觀性最佳的趙河、潘河交匯半島位置，充分激活賒店古鎮最高價值用地潛力。同時，結合健康養老產業進一步激發產業發展動力，引領區域經濟的二次突圍。

3 結語

隨著市場經濟下的PPP模式應用越來越廣泛深入，未來對規劃設計師的要求也會越來多元而綜合。而規劃設計工作也將更多的與投資運營、工程建設、市場拓展等方面深度融合，不斷向更加一體化、多元化的方向發展。作為規劃設計師就更需要堅決地走出去，真正把項目做到全過程保障落地、全周期參與運營、全方位融入市場的深度，才能更加有效地保障好規劃設計工作的科學性、前瞻性和市場性。