重大水利工程PPP項目建設經營模式

張雪昊

（中國水利水電第三工程局有限公司，陜西 西安 710024）

1 重大水利工程項目建設過程中的PPP模式應用優勢分析

1.1 有利于融資壓力的緩解

表面來看，雖然現階段國內建筑企業資產負債率呈現出健康之勢，但是結構風險問題依然存在，政府融資平臺借債形勢嚴峻，引入PPP模式以后將部分債權轉變成了股份，有效吸收了多種社會資本共同融入，并且用于重大水利工程以及基礎設施項目建設，可以有效減政府壓力。

1.2 有利于社會資本的激活

目前，我國正處于穩步發展階段，各行業建設部門均需加大投資建設力度。當前正面臨東部與中西部不平衡發展問題，在城市化以及新農村建設現行政策下，采用PPP項目經營模式有利于公共服務領域市場競爭機制的引入，從而使社會資本有更多的機會投用到公共基礎設施建設領域，解決資金短缺問題。

1.3 有利于政府職能的轉變

基于PPP經營模式，合同雙方在遵守法律合同的條件下共享利益、共擔風險；同時，維系合同條款，為重大水利工程等公共基礎設施利用者提供服務。在合作過程中，政府部門應當加強監督管理，不斷提高政府及其職能部門的行政職責要求，健全和完善法律法規體系，從而形成良好的社會循環體系。

2 PPP經營模式在重大水利工程項目建設過程中的應用實踐

長期以來，重大水利工程項目以及大規模的水利項目建設過程中，項目建投資數量和規模不斷增大，截止到2017年底，已經超過了9 000億元。如此大的投資，僅靠政府財政投資，難以有效滿足投資需求，迫切需要引入社會資。對于水利產品以及重大水利工程項目建設和服務而言，建設過程中應當有穩定的社會需求，而且政府及有關部門應當給予高度重視，不斷加大扶持力度。如果投資收益達到某個水平，則會吸引更多的社會資本進入這一領域。就重大水利工程項目而已，其種類繁多，而且具有點多面廣以及工況復雜等特點，屬性比較特殊，并非所有的水利工程建設均可選用PPP經營模式。

2.1 政府與多種社會資本共同出資

對于重大水源工程以及引調水和灌區工程項目而言，這些都具有一定的公益性特點，水利項目，水利工程項目投資規模相對較大，而且投資回報率相對較低，價值成本回收周期相對較長，因此，難以有效吸引廣大社會資本出資建設。針對這一現象，政府應當帶頭建設，廣泛吸引社會資本共同用于水利工程項目建設以及經營。比如，山東省中北部地區的引汶工程，主要用于集供水以及生態改善和灌溉，作為一項綜合性重大水利工程，其中包含了東引汶灌區節水改造、月牙河水庫加固除險以及月牙河水廠規劃建設和桑安口水庫工程項目建設等七個具體的分項工程；通過對干支渠、配套建筑改造以及除險加固和疏挖增容水庫等操作，對自然徑流水進行充分利用，以此來減少地下水開采量，大大提高了重大水利工程項目建設以及供水效率。在本工程項目建設過程中采用的是打包組合模式，其中，灌渠以及水庫等不具有盈利能力和作用的基礎設施，有效結合盈利性水廠統一開發建設，廣泛吸引社會各界資本的積極參與。就本工程項目而言，基于PPP經營模式簽訂的合同，總投資額達13.28億元，其中，縣國有資產管理局投資2.91億元，某有限公司投資4.37億元，并且以4∶6的比例出資共建本工程項目公司，同時還吸引了6億元的銀行貸款。本水利工程項目建成并投產以后，對于提高本地區糧食產量以及水資源優化利用和改善生態環境等，具有非常重要的作用。

2.2 政府對社會資本授權并允許其采用BOO經營模式

水電開發以及城市供水經營項目建設過程中，因其收益相對較高且穩定持續性強，對社會資本的吸引力較強，因此應當向社會資本放開，允許進入這一領域，最大限度地減少政府及部門投資。在此過程中，政府及有關部門可以適合采用BOO等特許經營模式，全面推進社會資本進入這一領域。在此過程中應當注意，政府應當在與社會資本結合時，行政干預應當盡可能減少，而且要盡量簡化中間的審批流程，盡可能降低資本門檻。實踐中，為了能夠有效確保社會資本合理化應用和收益，簽訂的合同中應當明確排他性條款，政府及其主管部門應當對經營過程加強監管，保證水利工程項目建設造價的科學合理性，堅決避免出現水利工程項目建設單位利用自身優勢而對公眾利益造成損害。

2.3 政府對各類社會資本授權并允許其選擇BOT與TOT經營模式

對于可通過使用者付費模式實現投資回報的水利工程項目而言，政府及其部門可選用BOT以及TOT等經營模式，廣泛吸引各類社會資本參與其中。比如，以水費為主的水利工程項目，因未能體現出水資源的匱乏性，定價標準相對偏低，加之征收環節的各種短板和弊端，導致多數水利工程項目建設低利潤、虧損，難以有效吸引社會資本。實踐中，政府及其部門可改革水價并形成合理的經營機制以及完善相應的用水計量設施，為引入社會資本參與創造良好的條件。比如，某河庫連通水利工程項目建設過程中，涉及沿線10多個鄉鎮和地區，從上游取水后經兩級泵站提水并分岔；調水線路上的建筑物共計16座，提水揚程達到了416.8 m。在本工程項目建設實踐中，采用的是BOT經營運作模式，并于2018年簽訂了PPP合同。該水利項目建設公司資金注冊額為2 000萬元，同時政府、社會共同籌措資金，其中政府股權占49%，其他社會資本占51%。值得一提的是，中國農業銀行本地區分行也為該工程項目建設提供了資金支持。

3 加強重大水利工程PPP項目建設經營管理的有效策略

基于以上對PPP模式下的水利工程項目建設經營管理模式分析，筆者認為要想加強經營管理，提高管理效率，應當進一步完善和健全PPP規制與經營管理體系。PPP經營模式不只是投融資模式，更為重要的是其涉及各類社會資本、政府部門以及金融和咨詢機構，同時，與廣大社會公眾的切身利益息息相關。因政府投資的公益性和項目建設投資逐利之間存在著天然的矛盾和沖突，若缺少有效的法律法規制約，則難以確保各方利益，甚至會挫傷各類社會資本參與基礎設施和工程項目建設的積極性與主動性。為此，發改委應當牽頭，全面推動國內PPP經營模式的有效實施，早日出臺許可機制。同時，還應當規范和培育PPP模式下的咨詢服務管理機構，地方政府及有關部門采用公開招標方式對咨詢服務機構進行分級選擇。由于上述咨詢服務在重大水利項目PPP經營中的定位和政府需求不清晰等，因此咨詢服務機構在水利PPP項目中主要進行方案編制以及資格預審文件編制等，加之其水平參差不齊，最終導致擔當與職責之間不匹配。針對該問題，建議政府及主管部門、協會等，應當從專業資質、從業人員個人水平和能力評價等視角入手，對標準以及規范進行深入研究，以期能夠有效提高服務機構以及從業者的素養和能力。

4 結語

在國內重大水利工程項目建設實踐中，基于PPP模式的融資管理有利于政府投資壓力的緩解，同時，也為私企投資渠道以及盈利空間的擴展提供了機遇。實踐中采用PPP模式以及多元化的措施加強融資管理，有利于促進我國各類重大水利工程順利建設。