實踐驗證“兩山理論”的科學性
—— 山東省以環境標準倒逼造紙行業轉型發展

◎張 波

2013年，習近平總書記在訪問哈薩克斯坦時提出：“我們既要金山銀山，又要綠水青山。寧要綠水青山，不要金山銀山。因為綠水青山就是金山銀山。”筆者認為，組成“兩山論”的三句話在邏輯上是遞進的，必須聯系起來作為一個整體來理解，而不能割裂開來只講其中的一句或者兩句。第一句“既要金山銀山，又要綠水青山”，表明我們的發展目標是經濟與環境雙贏。發展是第一要務，經濟建設是中心，但是我們追求的是雙贏，就經濟論經濟或者就環境論環境都是不對的。第二句“寧要綠水青山，不要金山銀山”，就是當經濟發展與環境保護產生尖銳矛盾的時候，一定要把公眾健康和生態安全放在更加突出的位置，要堅持底線思維，學會“舍得”，經濟發展要讓步。第三句“綠水青山就是金山銀山”，就是只要我們堅持這樣做，環境保護就會倒逼轉型發展，最終形成區域或行業發展的核心競爭力，進而轉化為更高質量的經濟成果。習近平總書記的“兩山論”對于正確認識和把握經濟建設和環境保護的關系具有很強的針對性和指導性。

山東省自2003年起，制定實施嚴于國家的地方環境標準，用8年時間，分4個階段，逐步取消了高污染行業的“排污特權”，實現了“常見魚類穩定生長”的水環境治理目標。環境標準的可預見性和引導性，在造紙等傳統行業轉型發展中發揮了“四兩撥千斤”的作用。這就用實踐驗證了“兩山理論”的科學性，體現了“兩山理論”的價值和意義。

一、山東省以環境標準倒逼傳統行業轉型發展的歷程

從治理背景來看，山東省是水資源嚴重短缺的省份。造紙行業則是耗水和污染大戶。2002年造紙行業新鮮水用量及化學需氧量（COD）排放量均超過全省工業的50%，但對工業增加值的貢獻率僅為3%，高污染、高耗水是制約造紙行業持續發展的瓶頸。從20世紀90年代中期開始，山東省就積極探索解決造紙行業高污染問題。1996年到2002年，主要采取行政手段關閉規模較小、污染嚴重的草漿造紙生產線472條，污染加重趨勢得到初步遏制。但單純采用行政手段逐漸顯現出缺乏預見性、易于反彈和社會成本較高等問題。據統計，僅2001—2002年間關閉的41條草漿生產線，就使固定資產10多億元報廢，數萬職工下崗，給社會穩定帶來很大壓力。如何既改善環境質量，又保障經濟發展和社會穩定，成為實現轉型發展需要破解的難題。

在當時，“有水皆污”是山東水環境的真實寫照。河流里連耐污性的鯉魚、鯽魚都不能生長，生活在河流兩岸的人還安全嗎？因此，環保部門提出“常見魚類穩定生長”的水環境治理目標。而這一目標的實現，必須首先解決造紙等傳統行業的結構性污染問題。但是幾乎每一個污染行業都有一個國家行業性污染物排放標準。依據這樣的標準，污染行業可以比其他行業“合法地”排放更多的污染物而不會被追究。以造紙行業為例，國家標準規定的排放限值是化學需氧量（COD）450mg/L，比一般城市污水完全不處理的濃度還要高。造紙企業的排水量一般高達幾萬噸、甚至幾十萬噸，這樣就普遍造成了“一個造紙廠污染一條河”的嚴重局面。在省委省政府的支持下，山東環保部門提出制定出臺分階段逐步加嚴的地方環境標準，力爭用八年時間逐步取消高污染行業的排污特權，實現“有河有水，有水有魚”的水環境治理工作思路。

從治理過程來看，實施分階段逐步加嚴的地方環境標準。2003年，山東省首先從污染最為嚴重的造紙行業入手，在全國率先發布實施了第一個地方環境標準——《山東省造紙工業水污染物排放標準》，開啟了以環境標準倒逼“兩高”行業轉方式調結構的新路子。該標準分四個階段實施。

第一階段，從2003年5月1日起，草漿造紙外排廢水COD執行420mg/L的標準限值，略嚴于450 mg/L的原國家標準，向行業發出“標準即將加嚴”的明確信號。

第二階段，從2007年1月1日起，大幅度加嚴標準，草漿造紙外排廢水COD執行300mg/L的標準限值。規模較大、工藝技術裝備較先進的企業具備達標排放的能力，達標無望的企業主動選擇結構調整。

第三階段，出臺《山東省南水北調沿線水污染物綜合排放標準》等4項覆蓋山東全境的流域性綜合排放標準，流域標準第一時段與造紙工業水污染物排放標準第三時段相銜接，實現了行業排放標準與流域綜合排放標準的對接，草漿造紙外排廢水COD執行300～150mg/L的標準限值。

第四階段，自2010年1月1日起，全省流域內所有企業全部執行統一的污染物排放標準，重點保護區COD執行60mg/L、一般保護區COD執行100mg/L的標準限值，嚴于原國家標準4～7倍，企業排污不再依行業而定，而是按照企業在流域中所處的位置確定排放限值，這樣也就實質上取消了高污染行業的“排污特權”。

從治理效果來看，造紙行業生產方式發生根本性轉變。實施公開透明的、企業可以預見的標準體系，以數字化法規的形式推進了落后生產力的淘汰進程，極大地激發了環保科技進步，促進了造紙行業先進生產力的發展。山東各大造紙企業和有關科研機構投入巨資組織國內外專家進行科技攻關，突破制漿工藝和廢水深度處理回用技術等行業環保瓶頸，整體技術水平大幅度提高。2014年，美國弗吉尼亞州招引山東麥草造紙企業赴美投資建廠，并且給予企業500萬美元獎勵。曾經被貼上“落后”標簽的山東麥草制漿造紙行業，在地方環境標準的倒逼之下轉型升級，攻克了麥草制漿造紙的環保難題，成為美國人眼中的“白天鵝”。

從2003年起，山東沒有采取行政手段關閉任何一家規模以上造紙企業，政府沒有負擔補助資金，也沒有安置下崗職工。在地方標準的引導下，企業自己走了一條轉方式調結構的路子：先進企業直接瞄準八年后的標準，投巨資突破技術難關，帶動了整個行業的轉型發展；一部分企業自知不可能達到八年后的環境標準，利用政府給出的轉圜時間，逐步轉變原料和產品結構，“換了個活法”；還有一部分企業走與先進企業兼并重組的路子。10年以后，全省麥草制漿造紙企業的絕對數量減少了90%以上，由2002年的220家銳減到十幾家，但行業規模和利稅卻顯著提高。2013年，全省機制紙及紙板產量達到2053萬噸，比2002年增加了2倍多；利稅達211.1億元，增加了近4倍，居全國第1位；COD排放量減至2.4萬噸，減少了88.2%。目前，全省造紙企業已全部在排污口設置“生物指示池”，達到了常見魚類穩定生存再排向環境的治污水平。山東省造紙行業生產方式發生了根本性的轉變，總體領先國內同行業5年左右。

按照分階段逐步加嚴的思路，山東省還先后出臺了38項地方環境標準，形成了覆蓋全境的地方環境標準體系，推動流域水污染防治取得明顯成效，連續15年實現水環境質量的持續改善，成功建立了水環境改善長效機制。2010年山東省59條重點河流全部恢復魚類生長，在國家組織的重點流域治污考核中，分別連續9次和7次獲得國家淮河、海河流域治污考核第一名。山東以水污染為代價的經濟發展方式得到了明顯轉變。

二、水環境治理實踐的經驗和啟示

山東省關于水環境治理的實踐探索，給我們帶來許多重要的發展經驗和思想啟示。

第一，實施科學嚴格的環保措施，不僅不會影響經濟發展，反而是推動傳統行業轉型發展的重要手段。山東制定嚴于國家的造紙工業地方環境標準，曾一度在省內外引起強烈反響。當時有兩種最尖銳的反對觀點：一種認為，山東自我加壓，實施比國家嚴得多的標準，市場競爭的最終結果必然會搞垮山東造紙行業；另一種認為，制定標準首先應考慮行業的經濟技術可行性，當時經過調查，85%的造紙企業實現不了第三階段標準值，制定這樣的標準在實踐上毫無意義。這兩種觀點初聽起來很有道理，而恰恰這樣貌似正確的觀點是我們轉方式調結構需要突破的思想障礙。它錯就錯在把企業治理污染的經濟技術可行性當成了決策的前提，而沒有看到維護公眾健康和生態安全的必要性、經濟社會發展的必然規律和環境保護對于污染行業的優化倒逼作用。

第二，沒有真正落后的行業，只有落后的觀念、標準、技術和管理。我們不應輕易給哪個行業貼上落后“標簽”，不應動不動就定某個行業多少規模以上的才能上，多少規模以下必須淘汰。為什么就不能以節能、環保、質量、安全等標準，依法行政來推動產業結構調整呢？不管多大規模，只要能夠達到這些標準就應當允許其正常經營。反過來說，達不到這些標準，規模再大也不行。企業的生存權應當交給市場來決定。對落后生產力一棍子打死恐怕不可取。孔子講“不教而殺是為虐”。平常安于現狀，甚至保護落后，到某個節骨眼兒了，又來所謂“鐵石心腸”“壯士斷腕”，硬逼著企業關門，是否是一種“懶政”甚至“暴政”的表現？對于仍然存在的不適應先進生產力和時代發展要求的落后生產方式，既不能采取安于現狀、保護落后的態度，也不能脫離實際地簡單化地加以排斥，搞“一刀切”。而要立足實際，創造條件加以改造、改進和提高，逐步使其向先進適用的生產方式轉變。山東的實踐表明，只要轉變觀念，制定科學合理的引導性標準，就能有效推動落后行業改進生產工藝，優化產業結構，突破資源環境瓶頸，從而使傳統意義上的落后行業脫胎換骨，走上新型工業化的道路。

第三，用環境保護優化經濟發展，需要把握必要性、預見性、引導性和強制性有機結合的“四性”策略。必要性，就是堅持底線思維，用維護公眾健康、生態安全的必要性和經濟社會發展的規律性相統一的思想，形成“寧要綠水青山不要金山銀山”的共識。預見性，就是強化戰略思維，統籌經濟社會發展和環境保護，提前若干年合理確定奮斗目標，明確努力方向，形成“既要金山銀山又要綠水青山”的合力。引導性，就是要把奮斗目標分解為若干階段，制定實施分階段逐步加嚴的政策措施，引導傳統行業調整結構、優化布局、轉型升級，真正實現“綠水青山就是金山銀山”。強制性，就是堅持依法行政，維護法律法規的權威性，確定的政策措施必須依法堅決落實。“四性”策略有機結合，一些貌似困難的事情就好辦多了。